Din 1990 tot reformăm administraţia publică, întru eficienţă şi eficacitate, transparenţă, bună guvernare, europenizare. Regionalizarea sau reorganizarea administrativă aparărute în discursul public românesc în 2011 au fost livrate sub eticheta reducerii birocraţiei şi a costurilor cu funcţionarea instituţiilor de stat, a creşterii capacităţii de accesare a fondurilor europene şi a apropierii instituţiilor de cetăţean. Nu există vreun document care să explice modificările preconizate, darămite potenţiale efecte ale acestor modificări asupra cetăţeanului, bugetului, economiei, accesului la servicii publice, luării deciziilor. Orice analiză pe temă nu poate fi decât speculativă, dacă nu sterilă, în aceste condiţii. Nu rămâne decât să imaginăm scenarii şi să identificăm întrebări pentru restanţa de toamnă, când va fi relansată povestea reorganizării administrative.
Ce e greşit la regiunile de acum?
Regiunile de dezvoltare ale României, aşa cum există ele în prezent, au fost reglementate încă din 1998 prin Legea 151/1998 privind dezvoltarea regională în România. În varianta ei iniţială, legea prevedea înfiinţarea regiunilor de dezvoltare, fără personalitate juridică şi fără a fi unităţi administrativ – teritoriale. Constituirea regiunii de dezvoltare se realiza printr-o convenţie semnată de reprezentanţii consiliilor judeţene şi, cu acordul consiliilor locale. Exista un Consiliu Regional format din preşediniţii consiliilor judeţene şi reprezentanţi ai consiliilor locale. În varianta actualizată, Legea 315/2004, sunt deja stabilite cele opt opt regiuni de dezvoltare şi există o serie de prevederi incluse din raţiuni de coordonare cu politicile UE. Legile nu diferă fundamental în ceea ce priveşte atribuţiile Consiliilor de dezvoltare regională sau ale Agenţiilor de Dezvoltare Regională (ADR).
Conform legii, regiunile de dezvoltare constituie cadrul de elaborare, implementare şi evaluare a politicilor de dezvoltare regională, precum şi de culegere a datelor statistice pentru nivelul al doilea de clasificare teritorială NUTS 2, existent în Uniunea Europeană. Logica regionalizării e una simplă. Regiunile sunt diferite din punct de vedere al contextului socio – economic, de aceea au nevoi diferite. Politicile regionale nu ar trebui să facă altceva decât să identifice provocările la nivel de regiune şi să ofere soluţii. Soluţiile presupun în general fie bani, fie schimbări legislative. Cum în România regiunile nu pot nici să aloce/acceseze fonduri, nici să ia decizii, este uşor îndrăzneţ să vorbim de politici regionale în momentul actual. Acesta e argumentul simplist în favoarea regiunilor.
Regiune mare, remuneraţie mare de la buget (preferabil al UE)
Miza accesării fondurilor structurale, ca raţiune pentru regionalizare, nu este convingătoare. Politica regională a Uniunii Europene presupune reducerea disparităţilor de dezvoltare între regiuni şi este implementată prin mecanisme financiare specifice, având al doilea cel mai mare buget după politica agricolă comună. România poate accesa fondurile pentru dezvoltare regională fără a fi nevoie de regiuni care să aibă statut de unitate administrativ – teritorială. Toate regiunile din România au fost eligibile pentru accesarea fondurilor pentru dezvoltare regională în perioada 2007 – 2013, la fel cum vor fi, cu siguranţă, în următoarea perioadă de programare, 2014 – 2020.
Motivaţia conform căreia judeţele nu pot atrage fonduri mari pentru că sunt prea mici este tautologică; în mod evident, fondurile se dau în funcţie de complexitatea proiectelor iar mărimea judeţelor este în măsură să afecteze complexitatea unor proiecte. Sigur că un judeţ nu poate accesa fonduri decât pentru bucăţica de drum judeţean care îi aparţine. Dar parteneriatul cu judeţele de lângă este suficient pentru a investi într-o autostradă, nu e nevoie de o structură suprajudeţeană. Ar trebui să ne gândim mai întâi la capacitatea administrativă a judeţelor de a accesa aceste fonduri, pentru că problema actuală a accesării fondurilor structurale nu este faptul că judeţele nu iau fonduri suficient de mari, dar că nu le iau mai deloc nici pe acelea pe care le-ar putea lua.
Rolul unor noi regiuni – politici publice regionale?
În viziunea guvernului, reorganizarea administrativă ar aduce instituţiile statului cât mai aproape de cetăţean. Asta presupune un transfer de atribuţii de la central spre local, dacă admitem că în prezent instituţiile statului nu sunt cât mai aproape de cetăţean. Altfel spus, dispar nişte autorităţi de la nivel judeţean şi se înfiinţează unele la nivel local, care vor avea nişte autorităţi şefe la nivel regional, care la rândul lor vor avea nişte ministere care să le spună ce să facă. Reglementarea va rămâne o funcţie a instituţiilor centrale. Funcţia de control s-ar împărţi între ministere şi instituţii regionale, în cele mai multe cazuri. Managementul şi luarea deciziilor ar trebui să se împartă între regional şi local. Ce atribuţii ar reveni în aceste condiţii regiunilor?
Analizând atribuţiile consiliilor judeţene, aşa cum sunt ele reglementate acum prin Legea 215/2001, Legea administraţiei publice locale, observăm că acestea nu fac nimic din ce nu ar putea face consiliile locale la scală mai mică. În prezent, consiliile judeţene adoptă strategii de dezvoltare, coordonează consiliile locale, administrează domeniul public şi privat al judeţului, decid înfiinţarea de instituţii şi servicii publice de interes judeţean, stabilesc proiecte de oragnizare şi amenajare a teritoriului, aprobă construcţii, reparaţii şi lucrări de interes judeţean. Practic, toate aceste atribuţii ar putea trece în apanajul consiliilor locale, în spiritul descentralizării.
Admitem însă că regiunile vor păstra totuşi anumite atribuţii ale consiliilor judeţene, pentru că altfel nu ar avea ce să facă. De exemplu, administrarea spitalelor judeţene. Teoretic, dacă păstrăm principiile actuale, acestea devin spitale regionale. Înţelegem că un spital judeţean din Timişoara se transformă într-un spital regional din Timişoara. Va fi acest scenariu valabil pentru spitalul judeţean din Arad? Va deveni spitalul din Arad spital regional, şi dacă da, cum va fi scurticircuitată luarea deciziilor, în spiritul apropierii de cetăţean, dacă managementul spitalului se va afla la kilometri distanţă? Sau cum se va decide care dintre spitalele regionale dintr-o regiune va primi buget mai mare?
Alt scenariu în acest sens poate fi acela în care toate spitalele vor intra în adminstrarea consiliilor locale, instituţiile regionale având atribuţii de control; problema generată de acest scenariu este cel puţin una de natură bugetară, în sensul în care consiliile locale cu o capacitate financiară scăzută nu vor reuşi să administreze spitalul în funcţie de nevoile cetăţenilor, adâncind discrepanţele intraregionale. O situaţie posibilă este şi aceea în care vor exista opt spitale regionale cu bugete foarte mari şi spitale locale administrate de consiliile locale. Efectele fiecărei alternative ar trebui prognozate înainte de luarea unei decizii, din cel puţin trei perspective: accesul cetăţeanului la servicii, calitatea acestor servicii şi costurile de implementare.
Concentrarea deconcentratelor
Alt nivel care va fi afectat de regionalizare va fi cel al instituţiilor deconcentrate ale autorităţilor centrale în teritoriu. Într-un judeţ există în prezent în jur de 30 de astfel de instituţii, cel puţin. Necesitatea tuturor acestor deconcentrate este, într-adevăr, chestionabilă. Există unele instituţii de acest fel care vor trebui păstrate cel puţin la nivel de judeţ, dacă nu la nivel de localitate: case de pensii, inspectorate teritoriale de muncă, protecţia consumatorului, agenţiile de ocupare, poliţia. Instituţiile care nu au contact direct cu cetăţeanul (de exemplu direcţiile pentru sport, direcţiile de statistică, garda de mediu, direcţiile silvice etc.) pot fi reduse la nivel regional, cel puţin în teorie.
Acest tip de măsuri (care până la urmă presupun o recentralizare/comasare a unor instituţii la nivel regional) şi reducerea birocraţiei ca principiu al reorganizării sunt într-o oarecare contradicţie. Să presupunem că o instituţie judeţeană, de exemplu o direcţie de cultură, se transformă în instituţie la nivel regional. La nivel local există un birou care emite avize. Dacă reducem birocraţia, acest birou ar trebui să aibă personalitate juridică şi să poată emite avize (situaţie similară cu cea curentă); la ce bun, atunci, o instituţie la nivel regional, în condiţiile în care aceasta ar fi doar un intermediar între minister şi nivelul local şi ar deţine o funcţie de control regional? Dacă birourile locale nu pot emite avize, atunci nu am redus birocraţia, ba dimpotrivă, şi nici nu am adus instituţia mai aproape de cetăţean.
Un exemplu care ar putea deveni problematic este serviciul public de ocupare, reprezentat la nivel judeţean de Agenţiile Judeţene de Ocupare a Forţei de Muncă (AJOFM). În mod cert, acest serviciu va trebui să rămână la nivel local, pentru că aici se înregistrează şomerii, se face consiliere profesională, se organizează cursuri de calificare şi recalificare şi se plasează şomerii pe piaţa muncii. Există acum o agenţie naţională care coordonează agenţiile judeţene. Ar putea la fel de bine să existe opt agenţii regionale şi câte agenţii locale ar fi nevoie, pentru că pe sectorul de politici de ocupare, nevoile sunt de altă natură. Pe acest palier, orice tip configuraţie instituţională trebuie să ţină cont de provocările de la nivel local. De exemplu, o nevoie evidentă este creşterea accesului populaţiei din mediul rural la serviciile de ocupare, ori, strămutarea AJOFM la nivel regional îngreunează accesul cetăţenilor la servicii. Astfel de instituţii au alt tip de probleme decât reducerea birocraţiei şi a costurilor de funcţionare. În situaţii similare avem instituţii precum inspectoratele şcolare judeţene, care au un oarecare sens în economia sistemului educaţional, dar ale căror probleme de performanţă sunt de cu totul altă natură. Provocarea regionalizării, pe lângă toate celelalte provocări şi disfuncţionalităţi pe care instituţiile deja le au, ar putea să dauneze eficienţei şi aşa scăzute.
Împărţirea banilor
Una dintre problemele esenţiale ale regionalizării va fi alocarea bugetară. În prezent, banii de la bugetul de stat se împart autorităţilor locale, în baza unui buget anual elaborat de acestea. Pe lângă banii de la bugetul de stat, autorităţile locale încasează taxe şi impozite locale. Consiliile judeţene şi cele locale nu sunt tratate diferit, în prezent, de legea finanţelor publice. Astfel, anumite taxe (de exemplu taxa pentru eliberarea autorizaţiilor de construcţie, care se plăteşte acum la consiliile judeţene), dacă vor fi percepute de structuri regionale, vor trebui plătite la nivel de regiune, ceea ce nu mai înseamnă descentralizare. Dacă vor fi plătite către consilii locale, atunci structurile judeţene nu vor avea venituri.
Apariţia unor structuri regionale, separate de orice înseamnă deconcentrate la nivel regional, presupune, în principiu, un buget aproximativ egal cu cel al judeţelor care compun regiunea însumate, pentru atribuţii similare cu ale consiliilor judeţene de acum. Dacă structura regională are atribuţii mai puţine si buget mai mic, atunci consiliile locale care preiau atribuţiile respective vor avea nevoie de buget mai mare. Reducerea costurilor de funcţionare, în orice caz, nu s-ar verifica, dacă vorbim strict de palierul regional, fără a lua în calcul deconcentratele.
Baronii, alegerile şi minorităţile
Reorganizarea administrativă, indiferent de forma ei, va duce automat la modificarea legii electorale. Executivele regionale ar putea fi alese pe liste, după formula consiliilor locale sau uninominal, după formula utilizată în parlament. Indiferent de formula aleasă, putem să ne imaginăm diverse scenarii de desenare a hărţii electorale care să susţină ipoteza conform căreia circumscripţiile vor fi constituite astfel încât să avantajeze un anumit partid. Până la urmă, asta e acuza cu care trebuie să traiască partidele de guvernare care modifică legi electorale. E destul de trist, în schimb, că nimeni nu pare interesat de ce se întâmplă după alegeri sau, şi mai mult, indiferent de rezultatul alegerilor.
O ipoteză preferată de media este aceea a eradicării “funcţiei” de baron local. Desigur că baronii nu vor mai fi locali, ei vor fi regionali. Să ne imaginăm că reorganizare administrativă (cu toate mecanismele şi funcţiile complicate pe care le-ar putea presupune) va elimina comportamente împământenite de ani buni la toate nivelurile, este pueril. Corupţia la nivel local nu ţine de structuri formale, ţine de putere în termeni de reţele informale de influenţă şi acces la resurse. Reorganizarea va limita puterea şi accesul la resurse ale unor indivizi care căpuşează consiliile judeţene, de acord. Dar aceşti indivizi au deja putere şi resure, drept pentru care nu va dificil să se reorienteze fie spre regional, unde e o pâine mare de mâncat, fie spre local. În spiritul lui “nimic nu se pierde, totul se transformă”, corupţia nu va mai fi la fel cum o ştim de atâta vreme, ci puţin altfel.
Ipoteza preferată a reorganizării pe regiuni este aceea că regiunile sunt anume făcute să scadă influenţa minorităţii maghiare. Nu ştim despre intenţie, însă cu siguranţă reprezentarea politică maghiară va avea de suferit, ceea ce îndreptăţeşte liderii politici ai acestei minorităţi să fie împotriva unei astfel de împărţiri. Cu potenţialul de coaliţie şi potenţialul de şantaj foarte ridicate ale UDMR, este cert că vor trebui făcute compromisuri în proiectul regionalizării.
Două concluzii, restul întrebări
Regionalizarea în sine, ca şi concept teoretic, poate produce schimbări pozitive la nivel de acces al cetăţenilor la servicii şi la nivel de dezvoltare economică sustenabilă. Scenariile potenţiale amintite mai sus sunt simple proiecţii, în lipsa unui proiect scris de reorganizare administrativă care să specifice măsurile şi modificările exacte.
Cele două concluzii: (1) este nevoie de propuneri clare şi apoi de multă cercetare, prognoze, consultări, dezbateri publice pentru a identifica efectele reorganizării pe toate palierele, (2) iar asta durează mai mult de câteva luni înainte de alegerile din 2012.
Schimbările înseamnă pe de o parte bani şi pe de altă parte timp. Întrebările esenţiale privind reorganizarea, ţin, desigur, de proces şi de efecte. Însă indiferent de cât de bine sau cât de rău ar putea face regionalizarea, întrebarea pe care ar trebui să şi-o pună iniţiatorii proiectului priveşte momentul şi oportunitatea unui astfel de demers într-un climat economic instabil la nivel global.
E acum momentul să schimbăm acele foarte multe legi care vor trebui schimbate în acord cu reorganizarea? Câţi ani vor trece până vom reveni la instituţii funcţionale şi preferabil eficiente, în condiţiile în care ne luptăm de 20 de ani cu difuncţionalităţi de tot felul şi care par simplu de rezolvat, dar totuşi nu se pot rezolva? Cât va costa reorganizarea şi în cât timp se va amortiza acest cost? Ne permitem acum luxul de a începe un proiect atât de complex care va bulversa cu siguranţă cetăţenii, bugetele, planificările, instituţiile?