Privatizarea este invocată tot mai des ca soluţie salvatoare atunci când statul are probleme în gestionarea propriilor activităţi. Fie că e vorba de diverse servicii sau bunuri publice, fie că e vorba de companii de stat care se confruntă cu probleme, privatizarea pare să fie primul pas pentru a face lucrurile să meargă mai bine. În ce măsură poate o astfel de politică rezolva deficienţele manageriale ale statului? În opinia mea, privatizarea e un instrument util de politică publică, sau dacă vreţi chiar o politică publică în sine, dar nu poate fi un substitut pentru competenţa administrativă. Ea oferă roade atunci când e dublată de un stat puternic, capabil să controleze „derapajele” sectorului privat în goana sa naturală după profit. Dimpotrivă, în situaţia unui stat „slab”, privatizarea poate accentua şi mai mult, lipsurile existente şi poate creşte inegalitatea (cel puţin pe termen scurt). În statele în care instituţiile publice au o capacitate administrativă şi managerială redusă şi sunt „uşor de corupt”, privatizările masive şi rapide au dus la stagnare si decapitalizare în locul creşterii economice aşteptate.
Privatizarea ca şi instrument de politică publică
Livrarea unor servicii către public, de firme private, nu este o noutate, servicii de curăţenie stradală şi salubritate fiind oferite de privaţi încă din secolul al XVII-lea în NY. Privatizarea, aşa cum o definim în prezent – transferul proprietăţii, responsabilităţii, finanţării, managementului şi administrării unui servicii/bun/ unei organizaţii din sfera publică către organizaţii non-publice sau indivizi (1) – ca instrument de politică publică, e de dată mult mai recentă şi intră sub umbrela reformelor administrative din anii 80, denumite generic New Public Management – administraţia Thatcher în Marea Britanie(MB) şi Reagan în SUA fiind cele mai elocvente exemple. Aceste reforme au venit pe fondul unor presiuni economice puternice asupra guvernelor, de a face mai multe cu mai puţine resurse – do more with less – presiuni din partea societăţii civile privind diversitatea serviciilor dar şi nivelul calităţii acestora şi nu în ultimul rând, idei politice care considerau statul ca fiind problema – faimosul Government is the problem a lui Reagan care a susţinut în următorii 20 ani măsurile de „reducere” a dimensiunii guvernului federal american.
Substratul ideologic al privatizării vine din zona neoliberală iar argumentele sunt următoarele:
- Concurenţa înseamnă eficienţă – odată ce un serviciu trece în sfera privată el este supus (cel puţin teoretic) regulilor pieţei – cerere şi ofertă şi concurenţă. Asta se traduce în creşterea eficienţei, creşterea calităţii şi dacă vorbim de o piaţă liberă şi creşterea diversităţii de oferte pentru clienţii-cetăţeni. În special în ţările din America de Sud (Peru, Bolivia, Mexic) accesul la servicii a crescut şi reţeaua de distribuţie s-a lărgit în urma privatizării. De asemenea un studiu privind privatizarea la nivelul administraţiei locale a adus creşteri substanţiale în eficienţă.
- Împărţirea sau reducerea responsabilităţii statului – odată trecut în sfera privată, un serviciu iese din responsabilitatea statului, acesta având o funcţie minimă de control (stat minimal) deci se reduc costurile asupra societăţii privind serviciul respectiv, statul fiind văzut ca un prost administrator.
- Reducerea birocraţiei – odată privatizate, serviciile scapă de reglementările rigide din sfera publică care de obicei conduc la birocraţie şi ineficienţă – clasicul red tape
- Venituri în plus, creşterea productivităţii – de cele mai multe ori, presiunile fiscale sunt cele care îndeamnă statul să privatizeze – companiile sau serviciile privatizate se transformă din găuri pentru bugetul public în surse de venit prin taxarea veniturilor/profitului produs sub noua administrare privată. În cazul parteneriatelor, contractării sau concesionării putem vorbi şi de plata datoriilor restante de către noul „proprietar”. Studii arată că sectoarele privatizate aduc în general o creştere a PIB per capita, în special când se privatizează sectorul de transport. De asemenea studii realizate de FMI indică o creştere a veniturilor la buget, reducerea cheltuielilor şi reducerea deficitului bugetar coroborate cu o creştere a productivităţii.
- Felxibilitate, inovaţie, performanţă – pentru a supravieţui pe o piaţă concurenţială, organizaţiile private trebuie să găsească mereu noi metode de reducere a costurilor şi creştere veniturilor – doing more with less
Aşadar, privatizarea, poate fi (şi a fost dealtfel) o soluţie, atunci când statul nu e capabil să gestioneze eficient diverse servicii sau companii publice. Cu toate acestea, privatizarea nu scuteşte statul de orice fel de efort. Lipsa de competenţă necesară pentru a produce şi livra serviciile respective poate fi un indicator pentru un grad scăzut de capacitate la nivelul întregii administraţii, fapt care reduce şansele de succes ale unei acţiuni de privatizare.
Când nu funcţionează privatizarea?
Există o serie de situaţii în care privatizarea se poate dovedi mai degrabă o problemă decât o soluţie. Prima ar fi existenţa unui „monopol natural”. Într-un astfel de caz, este clar că în bună măsură efectele benefice ale concurenţei dispar, iar privatizarea nu mai are nici un sens. Mai mult, în situaţii de monopol, privatizarea înseamnă un control şi mai redus al statului asupra domeniului respectiv fapt care creşte şansele unor abuzuri din partea noilor proprietari/producători privaţi. Un exemplu în acest sens ar fi privatizarea serviicilor de apă, unde avem o situaţie similară cu monopolul natural – e greu de imaginat mai multe structuri de canalizare şi conducte paralele, într-o comunitate, care să funcţioneze în mod concurenţial. Soluţia Marii Britanii a fost înfinţarea unui Oficiu al Serviciilor de Apă care avea un rol de supervizare şi reglementare a sectorului. Cu toate acestea, preţurile s-au dublat împreună cu nemulţumirile cetăţenilor faţă de calitatea serviciilor, numărul de servicii oferite a scăzut pentru a creşte profitul. Desigur, privatizarea în astfel de situaţii (monopol natural sau cvasi-monopol), sau pentru servicii similare precum gazele naturale sau electrcitatea, nu înseamnă implicit o soluţie proastă – majoritatea statelor din vestul Europei au aceste sectoare privatizate – dar nu este exploatat întregul potenţial de avantaje, în special cel al concurenţei.
O a doua problemă e ridicată de păstrarea locurilor de muncă. Spre deosebire de companiile private, statul trebuie să urmărească binele comunităţii. Studii arată, că privatizarea de obicei duce la reducerea substanţială a numărului de angajaţi – nu de multe ori, prima măsură în „creşterea eficienţei”. În special în cazul unor companii cu un număr mare de angajaţi, astfel de măsuri pot crea probleme sociale care se dovedesc mai costisitoare decât posibilele câştiguri financiare ale privatizării. De asemenea statul trebuie să asigure un acces egal la serviciile de interes public. Un exemplu ar fi privatizarea serviciilor de apă în Buenos Aires, Argentina, unde efectele iniţiale au fost pozitive, calitatea serviciilor a crescut iar infrastructura s-a îmbunătăţit. Au apărut însă probleme în livrarea serviciilor către categoriile defavorizate care nu îşi permiteau plata tarifelor percepute, fapt care a condus la o serie de proteste în cartierele sărace şi a determinat într-un final renegocierea contractului de concesionare şi oferirea unor subvenţii pentru a creşte accesul la aceste servicii.
Menţinerea unui nivel înalt de transparenţă şi responsabilitate publică reprezintă o altă problemă în cazul privatizării – termenul în engleză este democratic accountability. Un exemplu în acest sens este dereglementarea şi privatizarea sectorului de energie electrică în California în anii 90 care a condus atât la scăderea calităţii (companiile private fie tăiau curentul, fie nu îl vindeau către consumatorii din California, exportându-l spre alte state care plăteau mai mult) cât şi la creşterea preţurilor, datorită scăderii controlului „democratic” asupra serviciului respectiv.
Lipsa capacităţii administrative, rămâne, de asemenea o problemă majoră în calea unei privatizări de succes, în special în statele care au trecut printr-un proces lung de tranziţie. Atunci când „guvernul nu are o capacitate suficientă de supervizare şi control al contractelor publice, rezultatul privatizării va fi pur şi simplu crearea unor noi surse de îmbogăţire personală în detrimentul cetăţenilor” (Rose-Ackerman, 199, p. 86). Din păcate România e un exemplu pentru această situaţie. Să luăm sectorul de infrastructură de transport, unde contractarea lucrărilor (o formă de privatizare) a cunoscut cea mai mare creştere a preţurilor din UE (de 3,9 ori între 2000-2009). De asemenea, au fost înregistrate diferenţe de până la 4 ori între preţul câştigător al licitaţiei şi preţul final plătit de stat. Costurile per kilometru variaza de asemenea foarte mult, de la 2,78 mil. Euro/km (minimul plătit) în cazul tronsonului de autostradă Bucureşti-Feteşti ajungând la aproximativ 25 mil. euro/km în cazul tronsonului Comarnic-Braşov. În comparaţie în Grecia preţurile sunt în general sub 10 mil. Euro/km, Croaţia 3,35 mil./km, Germania între 5,9 şi 7,9 mil. Euro/km. Totuşi, Guvernul a introdus anul trecut un proiect privind 12 standarde de cost privind investiţiile în infrastructura de transport, care încearcă să rezolve problema acestor diferenţe de cost, astfel un km de autostradă va costa în tre 5,5 şi 6,1 mil. Euro.
Privatizarea reprezintă un instrument util pentru orice guvern în special atunci când se confruntă cu presiuni fiscale şi poate aduce o multitudine de beneficii atât din perspectiva veniturilor la bugetul public cât şi a beneficiarilor. Cu toate acestea, ca orice instrument de politică publică, privatizarea nu e un substitut pentru o administraţie puternică şi un stat competent. Privatizarea nu presupune deresponsabilizare totală a statului faţă de cetăţeni ci o modalitate de aducere a beneficiilor pieţei private în oferirea de bunuri şi servicii de interes public. Acest lucru presupune atât capacitate administrativă şi managerială în procesul pre-privatizare cât şi o supervizare permanentă post-privatizare, pentru a asigura un nivel ridicat de responsabilitate faţă de cetăţeni.
Note
- Termenul de privatizare aşa cum a fost definit este utilizat într-un sens general şi include parteneriatele publice private, concesiunile, cedarea/vânzarea parţială sau totală a dreptului de proprietate sau livrare a unor servicii de interes public, contractare.