Interviu cu Maria-Nicoleta Andreescu, sociolog, expert APADOR-CH Asociaţia pentru Apărarea Drepturilor Omului în România – Comitetul Helsinki pe tema proiectului: “Legea privind organizarea şi desfăşurarea adunărilor publice”.
Considerați demersul de a înlocui actuala lege privind adunările publice ca fiind unul necesar și binevenit? Exista deficiențe ale actualei legi care ar trebui eventual corectate, aspecte care ar trebui îmbunătățite, etc? Dacă da, care sunt acestea?
Actuala lege cu privire la adunările publice a împlinit în septembrie 20 de ani. Legea nr. 60/1991 privind organizarea şi desfăşurarea adunărilor publice a fost adoptată în contextul „mineriadelor” în septembrie 1991 şi cu puţin timp înaintea adoptării primei Constituţii postdecembriste. Până în prezent legea a fost modificată/completată prin trei acte normative (o ordonanţă şi două legi) şi atacată de mai multe ori la Curtea Constituţională. Modificările şi completările nu au schimbat esenţial reglementarea . În schimb, realităţile sociale sunt cu totul altele astăzi. Pentru ca o normă juridică să fie eficientă este necesar să fie adaptată realităţii sociale. În acest sens este necesară modificarea legislaţiei privind adunările publice în sensul eliminării prevederilor învechite precum şi prin introducerea unor prevederi care să aducă în legalitate forme recent apărute de manifestare a dreptului la liberă exprimare şi la protest.
Pe de altă parte Legea nr. 60/1991 conţine, încă din forma ei iniţială, restricţii care nu sunt necesare într-o societate democratică. Principala problemă a legii derivă din procedura prevăzută în Capitolul II – Declararea prealabilă a adunărilor publice, procedură obligatorie pentru orice adunare ce urmează să se desfăsoare în pieţe, pe căile publice ori în alte locuri în aer liber. Deşi se numeşte “declarare prealabilă”, procedura este în fapt una de autorizare a desfăşurării respectivei adunări, decizia de a aproba sau de a interzice adunarea revenind primarului localităţii pe baza propunerii unei comisii. Impunerea obligaţiei de a solicita autorizarea oricărei adunări publice reprezintă o restrângere a libertăţii de întrunire. O altă problemă de principiu a legii în vigoare o reprezintă lipsa oricărei referiri la manifestările spontane. O lege democratică ar trebui să conţină în mod explicit posibilitatea ca astfel de adunări publice să aibă loc fără ca participanţii să aibă de suferit. Această lacună legislativă are consecinţe reale, cum ar fi sancţionarea cu amendă contravenţională de către jandarmi, în mod repetat, a unor persoane care participă la proteste neautorizate de tipul flashmob. Trebuie precizat totuşi că gestionarea practică a adunărilor publice de către autorităţi s-a îmbunătăţit în perioada scursă de la adoptarea legii în sensul că acţiunile jandarmeriei au fost din ce în ce mai orientate spre evitarea violenţelor. Cea mai bună dovadă a noii atitudini constă în modul în care jandarmii acţionează la paradele anuale ale persoanelor gay and lesbian care au stârnit – şi, din păcate, încă mai stârnesc – reacţii violente de respingere din partea unor extremişti de dreapta. Prezenţa jandarmilor şi intervenţiile lor prompte au împiedicat degenerarea în agresiuni din partea celor care nu pot şi nu vor să accepte că există şi o astfel de orientare sexuală. În aceeaşi cheie pozitivă trebuie văzute şi prestaţiile jandarmeriei (ca şi ale serviciilor de intervenţii rapide ale poliţiei) la numeroasele proteste sindicale din septembrie-octombrie 2010. Ciudat, neaşteptat în acest context şi încă neexplicat, apare incidentul relativ recent (în urmă cu un an) de la un meci de fotbal în care trupe ale jandarmeriei au făcut un culoar prin care au evacuat suporterii unei echipe de fotbal, snopindu-i în bătaie. ( http://www.apador.org/show_report_nf.php?id=190 ).
Revenind la textul actului normativ, pe lângă chestiunile de principiu din care derivă posibilitatea unor abuzuri, Legea nr. 60/1991 are probleme ce ţin mai degrabă de domeniul absurdului. Spre exemplu, Art. 9 litera b) interzice adunările publice prin care se urmăreşte organizarea unei lovituri de stat. Presupunând că o astfel de adunare publică se desfăşoară cu succes, lovitura de stat reuşeşte, care este utilitatea prevederii? Mai poate cineva să ia vreo măsură? Ce măsură? Să declare nulă lovitura de stat ca fiind contrară legii?
Şi alte prevederi ale legii sunt restrictive în raport cu libertatea de întrunire, amintesc aici doar lunga listă a faptelor ce pot fi sancţionate contravenţional precum şi obligaţiile descurajante ce revin organizatorilor.
În concluzie, legea ce reglementează organizarea şi desfăşurarea adunărilor publice are deficienţe de principiu ce trebuie corectate. În plus, este neadecvată realităţii sociale. Pentru aceste motive este necesară modificarea legislaţiei. (Nu aş vrea să se înţeleagă că o lege veche este neapărat proastă. O lege bună, eficientă la momentul adoptării şi care reglementează un domeniu în care nu intervin modificări esenţiale îşi poate păstra eficienţa. În cazul de faţă neadecvarea legii provine din schimbarile petrecute în domeniul de reglementare.)
Din câte se pare, proiectul de lege propus de MAI nu vizează însă schimbarea actualei legi în sensul dorit de reprezentanții unor ONG-uri, intentionând sa facă exact opusul – adică să restrictioneze și mai mult libertatea manifestațiilor publice. Care sunt cele mai grave aspecte, din punctul dvs de vedere, ale acestui proiect de lege.
Intâi, puţină istorie. În septembrie Ministerul Administraţiei şi Internelor a publicat pe pagina de internet, conform procedurilor privind transparenţa decizională, un proiect de lege care în mod evident propune reglementări contrare nevoilor societăţii. Societatea civilă a reacţionat. Au fost dezbateri, proteste, comentarii. La solicitarea unor organizaţii neguvernamentale, minisiterul a organizat la rândul lui o dezbatere publică, respectând în continuare obligaţiile privind transparenţa. Până aici toate bune şi frumoase însă, la această întâlnire, reprezentanţii societăţii civile (şi eu printre) au avut surpriza să afle că ministerul are déjà un alt proiect, iar conform afirmaţiilor responsabililor din minister prezenţi, o parte dintre obiecţiile formulate au fost déjà integrate în noua variantă ce urmează a fi făcută publică. Acest lucru nu s-a întâmplat până în acest moment (MAI a publicat doar minuta dezbaterii publice). Ca urmare, neştiind ce intenţii are MAI, cum arată noua formă a proiectului, nu pot să comentez decât proiectul iniţial, cel făcut public în septembrie.
Pe scurt, proiectul este un dezastru şi asta se vede încă de la început. Dacă Legea nr. 60/1991 începea prin garantarea libertăţilor cetăţenilor, proiectul propus nu mai prevede aşa ceva. Este o schimbare de perspectivă esenţială, adunările publice părând a fi doar evenimente ce pot creea necazuri iar organizatorii şi participanţii nişte potenţiali contravenienţi, eventual infractori, ce nu fac altceva decât să-i deranjeze pe alţii.
Proiectul introduce restricţii nejustificate, menţine prevederi criticabile din legea actuală (chiar şi pe cea cu lovitura de stat), complică procedurile şi înăspreşte sancţiunile. APADOR-CH a formulat comentarii în detaliu asupra proiectului, comentarii pe care cei interesaţi le pot găsi aici http://www.apador.org/show_report_nf.php?id=224
Nu pot să identific aspecte grave sau mai puţin grave în proiect. Gravitatea provine din intenţia reglementării, aceea de limitare nejustificată a unui drept fundamental prevăzut în Constituţie şi în tratatele internaţionale la care România este parte.
Vă rog să comentați felul în care noile prevederi ale proiectului de lege sunt sau nu sunt conforme cu practica legislativă în domeniu a altor state europene. Există si alte state membre UE unde există restrictii similare?
Reglementările privind dreptul la întruniri paşnice sunt foarte diferite pe continent. Spre exemplu, în Franţa, nici Constituţia, nici vreo altă lege nu consacră în mod explicit dreptul de a protesta însă Codul penal prevede sancţiuni pentru aceia care obstrucţionează aceast drept (şi alte drepturi fundamentale). În Italia, libertatea adunărilor publice este prevăzută de constituţie şi condiţionată de caracterul paşnic precum şi de notificarea (nu aprobarea) autorităţilor. Notificări sunt necesare şi în Scoţia, Republica Moldova şi alte state. Constituţia Ungariei prevede dreptul la întrunire iar legea specială prevede o procedură prin care, în urma notificării de către organizatori cu trei zile înainte de data preconizată, poliţia are posibilitatea de a interzice organizarea manifestării, act ce poate fi contestat în instanţa de contencios administrativ. Aceasta este reglementarea unui stat european cea mai apropiată de legea adunărilor publice în vigoare în România iar discuţiile cu privire la limitările drepturilor democratice în Ungaria sunt tot mai prezente în spaţiul public în ultimii ani. Proiectul MAI este mult mai restrictiv.
Încalcă oare prevederile din proiectul de lege normele europene în aceasta materie? Dar prevederile noastre constituţionale?
Pentru cei obişnuiţi în ultima vreme cu invocarea directivelor europene de către autorităţi în procesul de legiferare probabil că va fi un şoc informaţia că nu există directivă în materie. Această lipsă este explicabilă prin faptul că domeniul libertăţii de întrunire şi asociere este acoperit de Convenţia[1] pentru Apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor fundamentale, convenţie la care toate statele Uniunii Europene au aderat. În Convenţie, libertatea de întrunire şi asociere este consacrată la Articolul 11 (şi este în strânsă legătură cu libertatea de exprimare). Iată conţinutul Articolului 11
Libertatea de întrunire şi de asociere
1. Orice persoană are dreptul la libertate de întrunire paşnică şi de asociere, inclusiv a constitui cu alţii sindicate şi de a se afilia la sindicate pentru apărarea intereselor sale.
2. Exercitarea acestor drepturi nu poate face obiectul altor restrângeri decât cele prevăzute de lege care, într-o societate democratică, constituie măsuri necesare pentru securitatea naţională, siguranţa publică, apărarea ordinii şi prevenirea infracţiunilor, protecţia sănătăţii, a moralei ori a drepturilor şi a libertăţilor altora. Prezentul articol nu interzice ca restrângeri legale să fie impuse exercitării acestor drepturi de către membrii forţelor armate, ai poliţiei sau ai administraţiei de Stat.
După cum reiese clar din chiar formularea articolului, dreptul acesta nu este absolut ci poate fi restrâns în anumite condiţii. Condiţiile pe care o ingerinţă în exerciţiul unui drept trebuie să le îndeplinească, cumulativ, pentru a fi considerată de către Curtea europeană ca fiind conformă cu Convenţia europeană sunt în număr de trei:
a. Ingerinţa trebuie să fie prevăzută de lege;
b. Ingerinţa trebuie să urmărească un scop legitim;
c. Ingerinţa trebuie să fie necesară într-o societate democratică.
Dacă le luăm pe rând, la primele două nu sunt probleme. MAI vrea să introducă restrângeri ale dreptului la întrunire printr-o lege iar scopul, protejarea ordinii şi siguranţei publice, este unul legitim. Problema apare în legătură cu cea de-a treia condiţie: este necesar în societatea românească să impui restricţii atât de dure precum cele prevăzute prin proiectul MAI? Opinia mea şi a APADOR-CH este că nu. Obligarea la obţinerea unei autorizaţii (cu cel puţin 5 zile înainte) pentru orice fel de adunare publică este, de exemplu, o restricţie care nu este necesară. Ar fi justificată, şi deci necesară, obţinerea unei autorizări a unei adunări de mare amploare, de exemplu o întrunire de 200.000 pe bulevardele din centrul Bucureştiului însă nu văd cum s-ar justifica impunerea unei astfel de autorizări pentru o adunare a 20 de oameni pentru 10 minute pe trotuarul din faţa unui minister. De aici provine neconformitatea proiectului MAI cu standardul european prevăzut de Convenţie: restricţiile nu sunt necesare.
Deşi nu este o normă în sensul juridic, aş vrea să amintesc aici recomandările[2] Organizaţiei pentru Securitate şi Cooperare în Europa cu privire la dreptul la liberă întrunire. Ca principii generale ce trebuie avute în vedere în reglementările ce privesc adunările publice, OSCE enumeră în primul rând prezumţia favorabilă organizării şi desfăşurării de manifestaţii şi obligaţia statului de a proteja adunările publice paşnice. Referitor la chestiunile procedurale, OSCE face distincţia clară între notificare şi aprobare recomandând-o pe prima şi afirmă nevoia reglementării explicite a adunărilor spontane.
Cât despre prevederile constituţionale, nu este mult de spus. În forma actuală a Constituţiei (revizuită şi renumerotată) libertatea de întrunire se regăseşte la art. 39 şi are următorul conţinut: „Mitingurile, demonstraţiile, procesiunile sau orice alte întruniri sunt libere şi se pot organiza şi desfăşura în mod paşnic, fără niciun fel de arme”. Dacă proiectul MAI va fi adoptat în forma propusă nimeni nu-şi va mai asuma riscul organizării vreunui protest în spaţiul public ceea ce echivalează cu încălcarea dreptului constituţional şi fundamental la liberă întrunire. Pe cale de consecinţă va fi adusă atingere şi dreptului la liberă exprimare al cetăţenilor.
Reacția MAI la propunerile de modificare a proiectului de lege a fost mai degrabă una de ”stilistică”: „aprobarea protestelor” s-a transformat în „autorizarea lor”. Credeți că guvernanții actuali sînt în stare să dialogheze și să colaboreze cu societatea civilă pentru a ajunge la un rezultat mulțumitor pentru ambele părți?
Nu pot să mă refer la guvernanţii actuali în ansamblu. Lucrurile sunt foarte diferite de la instituţie la instituţie. În această problemă autoritatea responsabilă este, la acest moment, Ministerul Administraţiei şi Internelor.
Sunt o persoană optimistă, aşa că sper ca lucrurile să nu meargă mai departe în stilul “câinii latră, caravana trece”. S-a întâmplat aşa de multe ori. Sunt însă şi excepţii, cazuri în care autorităţile dau dovadă de deschidere şi colaborează cu alte instituţii, cu organizaţii neguvernamentale, cu sindicate şi chiar cu cetăţeni. Unul dintre aceste cazuri excepţionale a implicat, în urmă cu ceva mai mult de un an, în august 2010, chiar MAI. Atunci ministerul a elaborat un proiect de act normativ referitor la cardurile de identitate electronice, proiect care conţinea prevederi ce aduceau grave atingeri dreptului la viaţă privată (drept fundamental) al cetăţenilor. În urma reacţiei societăţii civile, MAI a întocmit şi a transmis spre adoptare Guvernului un proiect de lege conform atât cu scopul legiferării cât şi cu exigenţele în materie de drepturile omului. Deci, se poate!
______