Text de Norbert Petrovici și Florin Poenaru
Datele preliminare ale Recensământului Populației și Locuințelor (RPL 2021) din România arată adâncirea unei fenomen început cu mai bine de un deceniu în urmă: de-orășenizarea țării. În timp ce numărul locuitorilor orașelor scade (avem în vedere, mai ales, orașele reședință de județ), crește numărul locuitorilor în comunele (și în unele cazuri, orașele) adiacente acestora. Fenomenul este răspândit la nivelul țării, dar câteva exemple sunt paradigmatice.
Cel mai dramatic caz este în București. Capitala „a pierdut” aproape 9% din locuitori de la recensământul din 2011, dar populația din zonele adiacente a explodat. În orașul Chiajna, numărul de locuitori a crescut cu peste 200% (ajungând la 43,5 mii de suflete). Popești-Leordeni a înregistrat o creștere de 144% (ajungând la 53,4 mii de oameni). Creșteri semnificative s-au înregistrat și în comunele Berceni (131,6%), și Dobroești (80%) și în orașul Bragadiru (161%). În Nord, Mogoșoaia (28%), Otopeni (56%), Tunari (80%) și Ștefăneștii de Jos (83,4%) au înregistrat de asemenea creșteri importante. Mai mult, nu doar comunele sau orașele adiacente Bucureștiului au înregistrat creșteri, ci și unele localități din ceea ce se numește „a doua coroană”: Corbeanca (61,3%), Balotești (31%) și Adunații Copăceni (4%). Județul Ilfov este campionul absolut al creșterii populației în România de la ultimul recensământ: 153,9 mii de persoane, adică o creștere de aproape 40%. Însă această creștere este inegal distribuită în interiorul județului, concentrată fiind în localitățile din preajma Bucureștiului. Periș, Vidra și Nuci, comune din județul Ilfov, dar cele mai depărtate de București, au înregistrat scăderi de populație între 7 și 15%.
Cluj, al doilea oraș ca mărime din România cu 286.598 locuitori, a pierdut aproape 38 de mii de citadini în ultimul deceniu, o contracție de 12%. Doar că, în același timp, populația din zona periurbană a Clujului aproape că s-a dublat. Populația comunei Florești a crescut cu 131%. Creșteri între 25 și 60% s-au înregistrat și în Feleacu, Apahida, Baciu, Chinteni, Ciurila și Jucu. Cu excepția comunei Gilău (creștere 8%), restul localităților din județ fie sunt depopulate, fie se mențin la același nivel al populației.
În Timișoara, situația este una similară. Orașul a pierdut aproape 22% din populație între cele două recensăminte. Concomitent însă a explodat numărul de locuitori ai comunelor care înconjoară orașul. Dumbrăvița, Giroc și Moșnița Nouă au înregistrat creșteri de 165%, de exemplu. Interesant în acest caz e și faptul că toate localitățile din a doua ”coroană” a orașului au înregistrat creșteri (chiar dacă mai modeste), cu excepția comunei Liebling care a pierdut aproape 10% din populație.
Același scenariu se repetă în fiecare oraș-reședință de județ din România, mai mic sau mai mare. Iași a înregistrat o scădere de aproape 7% a populației, dar comuna adiacentă orașului numită Miroslava a crescut cu 140%. Orașul Constanța a pierdut 7% din populație din 2011, dar se află înconjurat de o zonă periurbană ce se întinde de la Agigea la Năvodari ce a înregistrat creșteri ale populației între 20 și 40%. Craiova, Sibiu, Brașov, Oradea, Suceava, Piatra Neamț și Bacău prezintă aceeași dinamică.
Sunt și câteva excepții ce merită subliniate. De exemplu, populația orașului Slobozia a scăzut cu aproape 10% însă nu există o zonă periurbană în care populația să fi crescut. Din contră, orașul se află într-o zonă în care declinul demografic este foarte pronunțat. În unele comune din județ, scăderile de populație sunt de 18-20%. Situații similare se înregistrează și în Slatina, Alexandria, Reșița, Arad și Tulcea unde scăderile de populație a orașelor sunt de asemenea însoțite de scăderi ale populației în zona periurbană sau o creștere nesemnificativă a acesteia. În fine, la polul opus, Bistrița (5%) și Vaslui (13%) sunt orașe reședință de județ care au înregistrat atât o creștere a populației lor, cât și a zonelor periurbane adiacente.
La nivelul întregii țări există o scădere de 1,1 milioane de locuitori între cele două recensăminte. 39 din cele 42 de județe ale României au înregistrat scăderi ale populației, unele dramatice (de exemplu județul Caraș-Severin 16,6% sau Teleorman 15%). Cu excepția celor două menționate mai sus, toate orașele reședință de județ au înregistrat de asemenea scăderi ale populației. Declinul demografic este evident și, mai ales, declinul populației orășenești. Fenomenul de shrinking cities caracterizează dinamica orașelor Europene în ansamblul lor, chiar dacă cauzele și manifestările sunt diferite, însă elementul definitoriul îl reprezintă declinul populației urbane[1]. Conform acestei perspective, datele de la RPL 2021, care înregistrează o scădere a populației în mai toate orașele și municipiile din România, arată că acest fenomen este caracteristic și orașelor din România, în marea lor majoritate. Însă o astfel de perspectivă ar fi restrictivă, fiind mai degrabă rezultatul unei iluzii produse de actuala structură administrativ-teritorială. Faptul că zonele periurbane ale orașelor București, Cluj, Timișoara, Iași, Brașov, Sibiu, Craiova – pentru a numi pe cele mai mari – au explodat, nu semnifică o micșorare a acestor orașe, ci, din contră, este rezultatul unei creșteri accelerate în ultimii ani. Doar că această creștere nu este înregistrată ca atare și nici nu se traduce într-o extindere orășenească. Din contră, este o creștere ce aduce cu sine dez-orășenizare, așa cum explicăm mai jos.
Într-un articol recent am surprins și analizat fenomenul periurbanizării ce are loc în România în ultimul deceniu, confirmat apoi și de datele de la recensământ. Argumentul nostru e că procesul de periurbanizare în România reprezintă o formă de ”exploded urbanism”, adică o extindere a caracteristicilor urbane în exteriorul granițelor administrative ale orașelor în forme ce țin de realitățile economiei politice ale orașelor respective. Concret formulat, de exemplu, un oraș care se specializează în servicii va dezvolta o zonă periurbană diferită de un oraș specializat în industrie sau agricultură. Zonele periurbane capătă apoi dinamici proprii, dar este fundamentală această legătură între oraș și zona sa periurbană, dată de activitățile economice și, implicit, de natura și dinamica forței de muncă. De aceea, credem noi, fenomenul periurbanizării în România nu poate fi considerat unul de de-urbanizare. Din contră, elemente și procese eminamente urbane (chiar dacă imperfecte sau incipiente), pătrund în zona periurbană dinspre oraș și o modelează.
Cum se explică acest fenomen? Una dintre cauzele evidente pentru scăderea numărului locuitorilor ”marilor” orașe este creșterea costului vieții în interiorul acestora. Prețul apartamentelor, nivelul chiriilor, valoarea coșul minim sunt mai crescute aici și, având în vedere nivelul de salarizare din România, numărul celor care își permit să achite aceste costuri este în scădere. În ultimii ani, pandemia și apoi inflația au accelerat acest proces de creștere a costurilor (din toate punctele de vedere) al locuirii în orașe (data de referință a recensământului este 1 decembrie 2021). Totodată, migrația forței de muncă și îmbătrânirea populației contribuie în feluri proprii la depopularea orașelor.
Însă noi credem că există o explicație structurală mai puternică: actualul sistem de organizare administrativă distorsionează realitatea ultimelor decenii. Deși pare că asistăm la un declin generalizat al populației urbane, realitatea e că populația se polarizează în jurul unor orașe regionale magnet, distribuite inegal din punct de vedere geografic, fenomen care nu se înregistrează ca atare datorită fragmentarii spațiului în comune, orașe și chiar sate urbane adiacente.
Actuala organizare teritorială a țării datează din februarie 1968[2]. Atunci s-au pus bazele sistemului bazat pe județe, orașe și comune (care înglobează unul sau mai multe sate) ca unități administrative cu personalitate juridică. Inițial au existat 39 de județe, numărul acestora crescând la 41 în 1981 când au apărut județele Giurgiu și Călărași prin reorganizarea județului Ilfov. Legea înființa de asemenea 47 de municipii (peste 40.000 locuitori), 189 de orașe și peste 2500 de comune.
Logica reorganizării teritoriale din 1968 a fost dată de procesul de industrializare a țării, dar și de interesul politic pentru control al noului (pe atunci) secretar general, Nicolae Ceaușescu. Județele au înlocuit vechile regiuni din organizarea anterioară și au devenit principalele forme de exercitare a puterii la nivel local. Prim-secretarii județelor dețineau puterea în totalitate și erau responsabili de întreaga viață socială de pe teritoriul lor, de la industrie la cultură și sport.
În 1968 granițele județelor nu au fost trasate întâmplător, ele fiind date în bună măsură de tradiția delimitării teritoriale din perioada interbelică. În Muntenia și parțial în Oltenia, granițele județelor au fost delimitate de-a lungul cursurilor de apă. În Moldova, în schimb, județele au fost trasate în jurul orașelor mai mari (Iași, Bacău, Suceava) care au devenit reședințe de județ. În Transilvania se observă un mix între județele formate în jurul orașelor vechi (Brașov, Sibiu, Cluj) și cele noi, cu caracter industrial (Hunedoara).[3] În Dobrogea, granița dintre județele Constanța și Tulcea separa regiunea în două părți aproape egale. Județele țării cuprindeau aproximativ 500.000 de locuitori fiecare (populația totală a țării la momentul adoptării legii fiind puțin sub 20 de milioane) și aveau (și au) o suprafața medie de aproape 6000 de km2 .
Rolul județelor era acela de a cuprinde și gestiona cel puțin o arie urbană, conceptul cheie al dezvoltării socialiste[4]. O arie urbană cuprindea o zonă urbană (orașul propriu-zis cu clădiri de locuințe, instituții publice și unități de producție industrială), o zonă preorășenească (cu rol de dormitor pentru unii muncitori ai orașului, dar și cu rolul de a găzdui instituții specifice, precum aeroporturi sau sanatorii), o zonă periurbană (zona în care se produc legumele proaspete pentru aprovizionarea orașului) și, în fine, o zonă rurală pentru agricultură intensivă (culturi de grâu, porumb, creșterea animalelor, etc.). Comuna avea un rol important în acest angrenaj pentru că reprezenta o încercare de a prinde la un loc numeroasele sate răzlețe ale țării și de a introduce elemente de urbanizare prin construcția în fiecare comună a unui centru civic. Comunele făceau parte din zonele preorășenești și periurbane și avea un rol strategic în gestionarea fluxurilor de oameni și bunuri înspre și dinspre oraș.[5]
Tipul acesta de organizare era mai degrabă orientat spre viitor și era menit să faciliteze o creștere industrială intensivă, mai degrabă decât să exprime realități existente în teren. Așa a fost cazul, de exemplu, cu județul Vaslui, a cărui formare era justificată în viitor. La fel, orașul Năvodari a fost creat în vederea transformării sale într-un mare centru petrochimic. Organizarea căuta totodată să crească gradul de urbanizare a țării care abia ajungea la nivelul de 50% în 1968. Dar la fel cu multe alte lucruri ale socialismului românesc, acestea au rămas doar deziderate. Criza din anii 1980 și austeritatea introdusă ca răspuns au frânat dezvoltaționismul autohton și au dus de fapt la un regres al politicilor statului. Până și capitala, cel mai mare și dezvoltat oraș al țării, în 1989, la căderea regimului, era încă în plin proces de reorganizare urbană, păstrând încă multe zone cu aspecte și caracteristici rurale.
Prăbușirea socialismului nu a pus doar capăt tipului de dezvoltare propus de acesta dar a și făcut inutile formele sale de organizare, inclusiv acesta bazat pe județe. Principalul motiv a fost că prăbușirea economiei centralizate a dus la colapsul lanțurilor de producție la nivel județean și național[6]. În lipsa acestora și a logicii din spate, județele au rămas simple delimitări pe hartă, fără relevanță în viața reală.
Tipul de dezvoltare specific tranziției, care a însemnat reorganizarea industrială, migrație pe scară amplă și investiții de capital distribuite inegal între zonele țării, a făcut ca județele să fie și mai inutile și chiar o piedică în calea unei reorganizări raționale. Actorii principali ai dezvoltării postsocialiste au devenit câteva orașe care au reușit să atragă populație din mai multe județe, devenind astfel centre regionale, nu doar județene, cum erau anterior (Timișoara, Iași, Cluj sunt, desigur, exemplele predilecte, iar București este exemplul extrem). În același timp, tranziția a însemnat un proces de ruralizare a mai multor zone, mai ales a fostelor orașe miniere și a celor monoindustriale, iar în mod mai general, mai toate orașele din România postcomunistă, cel puțin în prima fază a tranziției, au devenit ceea ce literatura numește shrinking cities (orașe care se micșorează).
Legea 351/2001 privind aprobarea planului de amenajare a teritoriului a sesizat această realitate și a oferit facilități pentru comasarea de comune și pentru integrarea de comune și sate în interiorul orașelor. Totodată, însă, a redus drastic numărul minim de locuitori pentru formarea de orașe (5000) și municipii (25.000). Între timp, numerele au fost crescute la 10.000 de locuitori, respectiv 40.000, împreună cu stabilirea unor criterii adiacente. Din cele 60 de localități noi apărute în România după 1989, 51 au apărut în perioada 2001-2005. A existat atunci o logică electorală a guvernului Năstase (care a relaxat standardele pentru orașe și municipii, favorizând astfel încasările la bugetele locale pentru primari), dar și o nevoie reală de a încerca oprirea declinului demografic al orașelor și al comunelor ca urmare a marii migrații ce a urmat guvernării CDR. Parțial, strategia a funcționat deoarece în 2015 suprafața intravilană a orașelor și municipiilor s-a dublat față de 1989, chiar dacă la nivel național populația urbană a scăzut cu aproape 5% în aceeași perioadă. Desigur că și această creștere a fost inegală, orașele regionale înregistrând cotele cele mai mari.
La 1 ianuarie 2018, o pătrime din județele țării aveau o populație mai mică decât orașul Iași. Județe precum Covasna, Tulcea, Mehedinți, Ialomița au o populație mai mică decât Brașovul sau decât Sectorul 3 din București. Discrepanțele demografice sunt subîntinese de diferențe economice substanțiale, rezultat al dezvoltării inegale.
În România există 2862 de comune, care au primari și consiliu local. Anual, 2800 din cele 2862 de comune intră în incapacitate de plată și trebuie salvate de guvern. Acestea nu pot genera suficiente fonduri pentru a-și asigura funcționarea, ce să mai vorbim de investiții și dezvoltare.
Unele, precum Florești, au deja o populație care le-ar îndreptăți să fie deja municipii, nu doar orașe. Altele, nici măcar nu îndeplinesc criteriile legale pentru a exista. În 2017, comuna Bătrâna din Hunedoara avea 125 de locuitori. Tot în acel an peste 350 de comune aveau sub 1500 de locuitori, numărul minim prevăzut de lege. Pe datele din 2011, comunele au în medie 3000 de locuitori.
În România există 216 orașe și 103 municipii. Conform legii, orașele, sunt localități care au peste 10.000 de locuitori, iar municipiile peste 40.000 de locuitori[7]. În 2017, 118 orașe aveau sub numărul legal de locuitori, fără să mai spunem nimic de infrastructură. Lăsând la o parte Bucureștiul, din cele 102 municipii, la recensământul din 2021 nici unul nu mai depășește 300.000 de locuitori (erau 6 care aveau peste această bornă acum 10 ani). Există 7 municipii cu peste 200.000 de locuitori și 10 cu peste 100.000. Aproape 50 de municipii (deci aproximativ jumătate din numărul total) au sub 40 de mii locuitori și, legal, ar trebui retrogradate.
De aceea, propunem termenul de dez-orășenizare (de-citifying), care exprimă o explozie urbană (prin creșterea orașelor în zona periurbană), dar fără o extensie a caracteristicilor proprii orașelor (spații publice, zone colective, planificare, un anumit tip de etos și dinamică a spațiului urban, transport public integrat, criterii de locuire, etc.). În momentul de față (și nu de azi, de ieri, ci de peste 10 ani), în România scade constant numărul locuitorilor orașelor și municipiilor în granițele lor tradiționale, crește numărul locuitorilor din comune și din orașele adiacente, iar teritoriul dintre aceste orașe-magnet este depopulat și aproape abandonat. România e practic o țară a comunelor în creștere aflate în jurul unor orașe care se dez-orășenesc. În ritmul acesta, până la următorul recensământ, periurbanul din jurul ”marilor” orașe va fi definitoriu atât pentru economia politică a țării, dar și pentru relațiile sale de clasă, politice și culturale.
Radu Săgeată a înregistrat istoricul propunerilor de optimizare a organizării administrativ teritoriale a României în perioada postcomunistă. Indiferent de contextul politic sau de orientarea ideologică a acestor propuneri, ce au toate în comun e că au încercat să regândească organizarea administrativ teritorială pornind de la județe, regiuni istorice, sau regiuni de dezvoltare. Poate pe baza datelor de la recensământ și a dinamicilor economice și demografice din spatele acestora, ar trebui reorganizată structura administrativ teritorială pornind de la orașe. În caz contrar, procesul de dez-orășenizare se va accentua poate până într-acolo încât orașele și municipiile vor deveni ele însele zone periurbane.
Colaj foto: stânga Drumul Taberei (imagine: Andrei Gherasim)/ dreapta Popești-Leordeni (Facebook/ Dragoș Alecsandru). Sursa.
[1] Haas et all (2013). Varieties of shrinking in European cities. European Urban and Regional Studies. DOI: 10.1177/0969776413481985.
[2] Lucian Ropa. Organizarea administrativ-teritorialã a României în perioada regimului comunist. Cluj. Centrului de Studii Transilvane al Academiei Române. 2020.
[3] Henri H. Stahl. Organizarea administrative teritorială. București. Editura Științifică. 1969.
[4] Pentru o analiză mai amplă vezi Norbert Petrovici. Zona urbană. O economie politică a socialismului românesc. Cluj. Tact. 2017.
[5] Stahl, op. cit.
[6] Petrovici, op cit.
[7] Mai există și câteva alte criterii pentru a declara o localitate oraș, respectiv municipiu, precum numărul de paturi de spitale, conducte de apă caldă, etc.