TEMA: Asistenţa socială – drept sau pomană?
Marţi, 15 noiembrie, Comisia pentru Muncă şi Protecţie Socială a Camerei Deputaţilor a dat aviz favorabil proiectului legii asistenţei sociale (PL-x 613/2011), ce urmează să fie votat în plen în şedinţa din 21 noiembrie. Proiectul a fost adoptat tacit de Senat în 7 noiembrie, după mai multe tergiversări, în pofida procedurii de urgenţă solicitate de guvern. Acesta a aprobat Strategia privind reforma în domeniul asistenţei sociale înaintată de Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale încă în 3 martie 2011. Între timp, Ministerul a elaborat o serie de proiecte de lege conexe privind prestaţiile de asistenţă socială, combaterea marginalizării sociale şi asigurarea unor servicii sociale de calitate. Proiectele au fost publicate pe site în 11 şi 14 noiembrie 2011 şi pot fi comentate până în 20 noiembrie.
O reformă în domeniul asistenţei sociale ar fi într-adevăr binevenită. Argumentele sunt cunoscute: prestaţiile scăzute pentru categoriile deprivate, dar însoţite de măsuri coercitive uneori stigmatizante; birocraţia excesivă, dar interpretabilă, lăsând loc discreţiei locale; fragmentarea măsurilor de protecţie socială, care creşte cheltuielile de administrare şi deteriorează gradul de acoperire a celor nevoiaşi; reticienţa şi, în ultima perioadă, imposibilitatea primăriilor rurale de a angaja asistenţi sociali calificaţi, optând frecvent pentru cumularea funcţiei de „lucrător social” cu alte poziţii existente; veniturile scăzute ale bugetelor locale, care împiedică finanţarea serviciilor sociale şi conduc la ignorarea aplicării legii privind combaterea marginalizării sociale (L. 116/2001), practic singura lege care stipulează o abordare integrată a situaţiilor de vulnerabilitate socială. Reforma ar trebui să adreseze aceste neajunsuri. Citind însă textul proiectului de lege, am rămas cu câteva nelămuriri.
1. Obiective declarate iniţial: strângem cureaua, dar distribuim către cei mai săraci!
Strategia de reformă… înaintă de Minister şi adoptată de Guvern (Memorandum Nr. 20/5541/DNA, 03.03.2011) a stabilit ca obiective prioritare realizarea unor economii fiscale de 0.78% din PIB în 2013 şi direcţionarea prestaţiilor către cei mai săraci 10% din populaţie. Dincolo de ascetismul neobişnuit al strădaniei Ministerului de a-şi reduce cheltuielile bugetare, în loc de a pleda pentru nevoile beneficiarilor săi, economisirea a 0.78% din PIB ar fi o performanţă remarcabilă, în condiţiile în care cheltuielile totale de asistenţă socială, în anul 2010, reprezentau doar 2.86% din PIB. Reforma promite că această scădere va fi posibilă prin demascarea fraudelor, unificarea prestaţiilor şi simplificarea administrării acestora. Practic, cheltuielile ar trebui însă diminuate cu 27.7%, în plină criză economică şi şomaj galopant. Ţintirea prestaţiilor către cei mai săraci 10%, nobil scop Robin-Hoodian, s-ar putea să bâjbâie uşor, având în vedere că rata de sărăcie în România anului 2009 a fost de 22.4% (Eurostat, 2011) şi cei mai săraci 10% s-ar putea să stea alături de alţi 5%, tot foarte săraci. Situaţia se complică dacă avem în vedere că un sfert din copii trăiesc în gospodării sărace şi sunt necesare prestaţii sociale preventive, care împiedică scăderea veniturilor mult sub pragul de sărăcie.
2. Către cei mai săraci. Dar cum definim sărăcia?
În Art. 6 alin. hh) “sărăcia reprezintă starea unei persoane/ familii/grup/ comunităţi manifestată prin lipsa resurselor strict necesare cumpărării bunurilor şi serviciilor considerate a asigura nivelul minim de trai într-o anumită perioadă de timp, raportat la condiţiile socio-economice ale societăţii. Pragul de sărăcie reprezintă cuantificarea resurselor, iar standardele utilizate pentru stabilirea acestuia sunt influenţate de nivelul general al costului vieţii, precum şi de specificul politicilor sociale adoptate”.
Textul legii excelează din nou, de data aceasta în originalitate (a reuşit să evite toate “clişeele” din abordarea încetăţenită în UE!) şi autoreflexivitate (recunoaşte relaţia dintre rata de sărăcie şi configuraţia politicilor sociale). Încă din 1984, instituţiile europene operează cu definiţia: „considerăm că sunt sărace acele persoane, familii sau grupuri ale căror resurse (materiale, culturale sau sociale) sunt atât de limitate încât îi exclud de la standardele minime de viaţă considerate acceptabile în societăţile în care trăiesc” (Consiliul European, Decembrie 1984). În tradiţia europeană, întărită după instituirea Metodei Deschise de Coordonare în Domeniul Politicilor Sociale (2000) şi reafirmată în Strategia Europa 2020 (Decembrie 2010) sărăcia este abordată în termeni relativi, ca o situaţie a deprivării multiple: materială, socială, culturală (educaţională), politică, de mediu fizic de viaţă. Prin acumularea şi persistenţa dezavantajelor, persoanele ajung să fie excluse din societăţile în care trăiesc. Nu este deci vorba de lipsa resurselor strict necesare, cu atât mai puţin doar despre putere de cumpărare, ci despre dreptul la respect şi participare socială.
Art.55 alin.(2). “Nivelul de trai minimal reprezintă limita exprimată în lei care asigură nevoile de bază cum ar fi: hrană, îmbrăcăminte, igienă personală şi menţinerea şi salubrizarea locuinţei şi se calculează în raport cu pragul sărăciei conform metodologiei utilizată la nivelul statelor membre ale Uniunii Europene.”
Sună familiar şi de bun simţ: să estimăm valoarea în lei a unui coş minim de bunuri şi servicii, conform metodologiei UE. Doar că Eurostat, instituţia statistică a UE căreia îi revine sarcina calculării ratei de sărăcie, foloseşte o metodă relativă pentru stabilirea pragului de sărăcie aferent. Eurostat nu estimează valoarea monetară a unui “coş minim” pe persoană, ci stabileşte pragul de sărăcie la 60% din venitul median pe membru echivalent de gospodărie, folosind o scală de echivalenţă în care, cu excepţia primei persoane, fiecare adult este ponderat cu 0.5 şi fiecare copil sub 15 ani cu 0.3. Cu alte cuvinte, atunci când se evaluează venitul total pe membru echivalent de gospodărie, resursele financiare nu se impart la numărul de persoane, ci la numărul persoane echivalente. De exemplu, pentru a evalua situaţia materială a unei familii compuse din doi adulţi şi doi copii, venitul lor total nu se împarte la 4 persoane, ci la 2.1 persoane echivalente. Această modalitate de echivalare conduce la subestimarea incidenţei sărăciei în rândul familiilor cu copii şi, implicit, a copiilor, cu atât mai mult cu cât în România cea mai mare parte a cheltuielilor gospodăriei se alocă hranei şi bunurilor de bază. Pe scurt: scala de echivalenţă din metodologia Eurostat ar trebui revizuită pentru contextul românesc, dar abordarea sa relativă păstrată, renunţând la normativitatea „nivelului de trai minimal”, imposibil de operaţionalizat consensual.
3. Distribuim, dar cât? Formula magică a Indicatorul Social de Referinţă.
Toate prestaţiile de asistenţă socială urmează să fie calculate în raport cu Indicatorul Social de Referinţă (ISR), obţinut de guvern printr-o formulă magică, ascunsă muritorilor de rând. Dacă salariul minim brut pe economie are ingredientele cunoscute ale tripartitismului, prin negocierele sindicate-patronate-guvern, iar punctul de pensie şi pensia socială minimă sunt atent dospite în pregătirile electorale, ISR este stabilit prin proceduri rămase ne-explicate. Indicatorul datează din 2008, când a înlocuit salariul minim brut drept etalon pentru calculul unor prestaţii plătite din fondul de şomaj, exceptând indemnizaţia propriu-zisă (O.U.G. 126/2008). În 2010, o altă ordonanţă a modificat acordarea indemnizaţiei de şomaj, şi a stipulat calcularea acesteia tot în funcţie de ISR (O.U.G. 108/2010), începând cu ianuarie 2011. Valoarea indicatorului, stabilită în 2008, a rămas neschimbată: 500 lei. Proiectele de lege publicate de Ministerul Muncii în 11-14 noiembrie propun stabilirea alocaţiei pentru copiii sub 2 ani la 0.4 ISR, pentru cei între 3-18 ani la 0.084 ISR, în timp ce indemnizaţia pentru creşterea copilului urmează să varieze între 1.2 ISR şi 6.8 ISR. Alocaţia de susţinere pentru familiile nevoiaşe cu copii (L. 277/2010) urmează să fie comasată cu ajutorul social acordat în baza legii venitului minim garantat (L. 416/2001) , formând un „venit minim de inserţie”.
4. Ultimele retuşări, solicitate de Comisia pentru Muncă şi Protecţie Socială a Camerei Deputaţilor
Raportul Comisiei pentru Muncă şi Protecţie Socială a Camerei Deputaţilor din 15 noiembrie 2011, dincolo de faptul că a înlocuit meticulos prepoziţiile „conform” cu „potrivit”, respectiv conjuncţiile „sau” cu „ori”, a solicitat şi o serie de amendamente de substanţă.
Introducerea definiţiei „integrării sociale” prin Art.6, literă nouă dd) „procesul de integrare socială reprezintă interacţiunea dintre individ sau grup şi mediul social, prin intermediul căruia se realizează un echilibru funcţional al părţilor”. Definiţia este “inovativă” în raport cu abordările obişnuite din politica socială europeană, fiind probabil de inspiraţia parsonsiană şi fâcând abstracţie de formele de “echilibru funcţional” bazate pe subjugare economică sau asimilare culturală.
Înlocuirea sintagmei consacrate de „minim social acceptabil de trai”, în acord cu definiţia Europeană a situaţiei de sărăcie şi risc de ecluziune socială, cu sintagma liberală de „nivel de trai minimal”: Art.7. „Beneficiile de asistenţă socială reprezintă o formă de suplimentare sau de substituire a veniturilor individuale/familiale obţinute din muncă, în vederea asigurării unui minim social acceptabil de trai nivel de trai minimal, precum şi o formă de sprijin în scopul promovării incluziunii sociale şi creşterii calităţii vieţii anumitor categorii de persoane ale căror drepturi sociale sunt prevăzute expres de lege”. No comment.
Menţinerea excluderii societăţilor comerciale (sectorul profit) din rândul organizaţiilor care pot oferi servicii sociale subvenţionate din bugetul de stat – textul raportului relevă lipsa de consens din cadrul Comisiei în această privinţă (vezi Raport 15 noiembrie, pag. 165).
Posibilitatea alocării unor atribuţii de asistenţă socială pentru persoane care nu au pregătirea de specialitate – Comisia a argumentat lipsa de personal calificat, fără să precizeze însă dacă este vorba de lipsă de candidaţi cu studii superioare de specialitate pentru aceste posturi, sau de lipsa acestor posturi ca atare (vezi Raport 15 noiembrie, pag. 173).
Prevenirea şi combaterea marginalizării sociale rămâne în continuare în atribuţia autorităţilor locale, acoperite din bugetul local – prin urmare subfinanţat şi arareori aplicat (vezi Proiectul de lege, 11 noiembrie 2011).
*
Cât de socială este noua Lege a Asistenţei Sociale? Probabil întrebarea este greşită. Ar trebui să ne întrebăm, cu superioritatea morală a plătitorului de impozite, cât de „eficient” restrânge numărul beneficiarilor şi combate „dependenţa” lor de prestaţii sociale.
Referinţe:
European Commission, D.G. Employment and Social Affairs, Social Protection and Social Inclusion: http://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=en&catId=750
Eurostat (2011): Europe 2020. Headline indicators. http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/europe_2020_indicators/headline_indicators
Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale (2011): Memorandum. Strategia privind reforma în domeniul asistenţei sociale. Nr. 20/5541/D.N.A., 3 martie 2011.
http://www.mmuncii.ro/pub/img/site/files/58bd6ffc9844fbc4a8a639672450872b.pdf
Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale (2011): Proiect de lege privind prevenirea şi combaterea riscului de marginalizare socială. 11 noiembrie 2011. http://www.mmuncii.ro/ro/articole/2011-11-11/proiect-de-lege-privind-prevenirea-si-combaterea-riscului-de-marginalizare-sociala-2378-articol.html
Proiectul Legii Asistenţei Sociale (PL- 613/2011) şi documentele procesului legislativ pot fi consultate pe site-ul Camerei Deputaţilor:
http://www.cdep.ro/pls/proiecte/upl_pck.proiect?cam=2&idp=12334
Raportul Comisiei pentru Muncă şi Protecţie Socială a Camerei Deputaţilor, 15 noiembrie 2011: http://www.cdep.ro/comisii/munca/pdf/2011/rp613.pdf
