După prăbuşirea financiară din 2008 – cea mai gravă din istorie din perspectiva efectelor per capita – Islanda a adoptat un amestec de politici economice heterodoxe şi ortodoxe ce au dus la o revenire a creşterii economice şi la scăderea şomajului, salvând în acelaşi timp tradiţia egalitariană a ţării. Drept urmare, Islanda este portretizată drept o poveste de succes într-un decor tragic, de austeritate permanentă la nivelul UE.
În cadrul dezbaterii despre o presupusa „Cale Islandeză”, părţile implicate se axează şi scot în evidenţă diverşi factori ce ar putea să fi contribuit întâmplător la rezultatele pozitive – din perspectivă comparată – obţinute de Islanda, factori ce variază de la democraţia participativă la energie curată, ştergerea datoriilor şi controlul fluxurilor de capital financiar. Dar să facem, totuşi, un pas în spate pentru a putea evalua amestecul de politici aplicate în Islanda, axându-ne în special pe condiţiile ce au permis acestei tari să implementeze politici heterodoxe în apogeul crizei. Dacă dorim să privim Islanda ca model, este important să înţelegem ce i-a permis să devină un model, care elemente pot fi replicate din acest model şi care nu.
În opinia mea, mixul de politici implementate de Islanda au generat într-adevăr rezultate dezirabile, ce nu au mai fost întâlnite în alte state europene afectate de criză.
Pentru anul 2009, FMI a prezis o contracţie de 10%, care în realitate s-a dovedit a fi, în medie, 6.5%. În 2010 s-a produs o nouă contracţie medie de 3.5%, dar 2011 a readus o creştere medie de 3%, tendinţă ce se menţine şi pentru anul actual. Aceasta face ca Islanda să ocupe una dintre poziţiile de vârf în cadrul topului ţărilor OCDE în ceea ce priveşte performanţa de creştere economică, cu mult înaintea unor state precum Irlanda sau statele Baltice, state care au urmat politici economice mai ortodoxe, axate pe austeritate.
Mai mult decât atât, rezultatele în ceea ce priveşte scăderea şomajului au fost pozitive în Islanda. Înainte de criză, şomajul se situa la aproximativ 2%, atingând un maxim de 9% în 2009. În ultima parte a anului 2012, acesta scăzuse până la mai puţin de 5%. Singurele state OCDE cu rate ale şomajului mai mici sunt Norvegia, Elveţia, Austria, Olanda şi Germania, dar niciuna dintre ele nu a fost grav afectată de criză. În mod remarcabil, distribuţia costurilor de ajustare pe durata crizei a fost de asemenea echitabilă. Acest fapt a inversat tendinţa de creştere a inegalităţii observată înaintea crizei. Din 1995 şi până în 2007, indicele inegalitatii (Gini) net a crescut de la 0.21 la 0.43. În 2010 revenise la 0.245. Modul in care Islanda a rezulvat criza dadea, asadar, o societate mai egala.
Toate aceste tendinţe sunt de invidiat, mai ales în contextul internaţional. Totuşi, politicile ce le-au generat au fost posibile datorită unei interacţiuni de procese interne şi internaţionale, motivate atât de factori materiali, cât şi de cei ideologici. O mare parte dintre aceştia au fost însă foarte greu de replicat în alte cazuri; în orice caz, este important să dezagregăm lucrurile şi să aruncăm o privire asupra politicilor în sine pentru a putea astfel vedea care dintre ele ar putea fi replicate în alte economii afectate de criză.
Islanda înainte de criză
În ultima parte a secolului XX şi prima parte a secolului XXI, Islanda a trecut printr-o serie de transformări majore. Pe parcursul doar a câtorva ani, sub auspiciile unui guvern cu puternice orientări neoliberale, tara a fost transformată dintr-o democraţie socială neo-corporatistă specializată în exportul de bunuri primare, în cea mai mare parte peşte şi aluminiu, într-un centru financiar internaţional. Abordarea Islandei în privinţa financializării a fost dominată de un sector financiar cu risc ridicat asigurat prin garanţii de stat completate de politici macroeconomice conservatoare şi o reglementare superficiala a finantei. Un mix format din dereglementare financiară, privatizare şi valori ridicate ale dobânzilor a permis băncilor islandeze să crească într-un ritm ameţitor, atât pe plan intern, cât şi pe plan internaţional. Cele trei bănci islandeze – Glitnir, Landsbanki şi Kaupþing – erau iniţial bănci de stat, ele fiind privatizate şi fuzionate gradual între 1997 şi 2003, sub guvernul format de o coaliţie de centru-dreapta.
Doi factori-cheie au facilitat creşterea lor rapidă: primul a fost faptul că băncile au putut să-şi extindă libere operaţiunile în interiorul UE, în baza apartenenţei Islandei la Zona Economică Europeană, o zona de comert liber. Al doilea a fost acela că băncile au moştenit rating-urile pozitive ale predecesoarelor deţinute de stat. Astfel, acţiunile băncilor islandeze erau cotate pozitiv, deşi băncile ofereau dobânzi neobişnuit de mari pentru depozite, fapt ce le-a făcut să fie pentru o perioadă cele mai „ieftine” bănci în clasa lor de cotare. Băncile au fost vândute unor grupuri interne apropiate de partidele politice de dreapta aflate la putere, grupuri ce nu aveau experienţe substanţiale în cadrul sistemului bancar internaţional. Aceste institutii au început rapid să canalizeze creditul în economie şi să-şi sporească propriile operaţiuni într-un ritm ameţitor. Între 2004 şi 2008, volumul împrumuturilor acordate a crescut în medie cu aproape 50% pe an, o mare parte din acest procent fiind reprezentat de auto-finanţarea băncilor prin acordarea de credite de către băncile-mamă subsidiarelor lor. O analiză a guvernului asupra cauzelor crizei a relevat faptul că genul acesta de finanţare reprezenta aproximativ 70% din baza capitalului băncilor. Bula rezultată a generat o creştere artificială a valorii acţiunilor listate la bursa islandeză, cu un factor de şapte în perioada cuprinsă între 2002 şi 2007, în timp ce piaţa imobiliară aproape şi-a dublat valoarea. Chiar înaintea crizei, capitalul celor trei bănci ajunsese la aproape 1000% din PIB, făcând aproape imposibil pentru Banca Centrală să funcţioneze ca o ultimă redută în faţa crizei ce se anunţa în perioada imediat următoare.
Pentru o perioadă de câţiva ani, islandezii s-au bucurat de bunăstarea nou-găsită – în 2007, veniturile medii anuale erau de aproximativ 70000 USD şi datorită valorizări ridicate a kronei islandeze, islandezi cu venituri medii s-au putut preta la modele de consum de obicei rezervate celor foarte bogaţi. În anii anteriori crizei, semnalele de alertă în privinţa iminenţei acesteia au trecut fără a fi luate în considerare, Islanda fiind controlată de un mic grup de actori politici foarte puternici, care credeau cu tărie în beneficiile liberalizării. Totuşi, această stare de fapt a fost stopată brusc în octombrie 2008.
O criză exemplară şi o soluţie neobişnuită
De îndată ce accesul la creditare a fost restrâns ca urmare a prăbuşirii Lehman Brothers, băncile islandeze, prost conduse şi supra-îndatorate într-atât încât nu mai putea face faţă plăţii dobânzilor (overleveraged), au început să se prăbuşească. Întreg sectorul financiar al statului a ajuns falimentar într-o singură săptămână, nemaifiind astfel posibile reacţii moderate sau treptate.
Alegerea din timp a două importante politici a făcut posibilă recuperarea Islandei: prima a fost preferinţa pentru naţionalizare în locul bailout-ului, iar cea de-a doua a fost impunerea unor măsuri de control în privinţa ieşirii capitalului. Pentru prima, resursele limitate ale băncii centrale în faţa crizei bancare au făcut ca posibilitatea bailout-ului să fie scoasă din calcul de la bun început. Datorită acestei constrângeri materiale şi nu convingerilor ideologice, guvernul conservator şi banca centrală au decis să naţionalizeze băncile islandeze, transferând costurile eşecului băncilor mai curând asupra investitorilor decât a cetăţenilor. Dacă banca centrală ar fi avut capacitatea să acorde ajutor băncilor prin bailout, atunci ar fi făcut-o. De fapt, chiar a fost necesară o tentativă eşuată de a salva băncile prin bailout pentru a face evidentă soluţia naţionalizării ca fiind singura viabilă. Dacă Islanda ar fi fost membră a zonei euro şi ar fi avut acces la lichidităţile BCE, ar fi fost foarte probabil să încerce să-şi salveze băncile prin acest gen de măsuri.
În ceea ce priveşte cea de-a doua politică – impunerea unor măsuri de control în privinţa ieşirii capitalului financiar –, Islanda a avut această capacitate datorită a doi factori cheie: în primul rând, nu era membră a zonei euro, astfel încât să trebuiască să se supună reglementărilor acesteia şi, în al doilea rând, pentru că pur şi simplu a primit „binecuvântarea” FMI-ului să facă asta.
O perspectivă raţionalista poate aduce cu succes o explicaţie pentru motivaţia ce a stat în spatele susţinerii de către FMI a controlelor instituite asupra capitalului financiar în Islanda: doar prin intermediul adoptării acestor controale a reuşit Islanda să evite o criză catastrofică în privinţa balanţei de plăţi. Finanţele Islandei erau într-o situaţie atat de dificila încât orice altă opţiune nu ar fi fost posibilă. Dobânda băncii centrale era la un nivel de nesusţinut de 18%, schimburile financiare astfel rezultate fiind expresia faptului că mai mult de jumătate din datoria băncii centrale era deţinută de către investitori străini, dornici să scape de ea. Ca urmare, prăbuşirea monezii ar fi condus la hiperinflaţie, care, la rându-i, ar fi declanşat un val de falimente private şi în sectorul privat national, datorită practicii larg răspândite a indexării creditării în funcţie de inflaţie.
Mai mult decât atât, fondurile băncii centrale erau aproape consumate. Conform afirmaţiei unui oficial FMI ce lucra în cazul islandez: „Tocmai am verificat lista, iar aceasta e singura posibilitate rămasă.” În realitate, FMI nu doar că a sprijinit această măsură, dar, mai mult decât atât, a iniţiat-o şi a condiţionat ajutorul acordat Islandei de ea, spre dezamăgirea unora dintre politicienii şi birocraţii islandezi. În orice caz, FMI a fost suficient de prevăzător încât să sublinieze faptul că, în opinia lor, considera situaţia Islandei unică şi că aceeaşi logică nu ar trebui aplicată şi altor cazuri.
Contextul istoric contează foarte mult în ceea ce priveşte explicarea alegerii făcute de FMI de a introduce controlul capitalului în cazul Islandei. Toamna anului 2008 a reprezentat un moment de incertitudine maxim pentru mulţi dintre actorii cheie ai economiei politice globale, cu posibile consecinţe dramatice în privinţa politicilor publice. În ultima parte a anului 2008, echipe de cercetare ale FMI au pregătit proiecte de politici ce sprijineau măsura controlului capitalului ca una aparţinând de drept economiei de criză, iar această încălcare a ortodoxiei FMI a facilitat o paradigmă alternativă a crizei economice islandeze.
În data de 24 octombrie 2008 a fost anunţat un program de ajutor al FMI pentru Islanda, în valoare de 2.1 miliarde, alături de acorduri de împrumut semnate cu alte state nordice şi cu Polonia. Aceasta a fost prima dată în peste 30 de ani când un stat vestic dezvoltat a primit ajutor de la FMI, iar situaţia a fost privită ca fiind într-adevăr foarte gravă. Conform lui Poul Thomsen, şeful delegaţiei FMI în Islanda, aceasta a fost o „furtună perfectă”. Ţara a avut de înfruntat, în acelaşi timp, o criză a datoriei publice, o criză a monedei şi, conformă cu mărimea ţării, cea mai mare criză bancară din istorie. Astfel, Islanda a reprezentat o importantă ocazie pentru FMI, instituţie căreia îi lipseau proiectele şi care începuse să se confrunte cu o criză de legitimitate, de a-şi dovedi valoarea şi importanţa. Într-adevăr, FMI a capitalizat extensiv relativul succes din Islanda, subliniind totodată faptul că lecţiile ce pot fi învăţate din acest caz sunt totuşi limitate.
Da, protestele pot conta
Un aspect foarte important este reprezentat de faptul că, urmare a unor proteste susţinute ale populaţiei, guvernul de centru-drepta, aflat la putere de un deceniu şi jumătate, a fost schimbat cu unul format de prima coaliţie de stânga din istoria ţării. Noua coaliţie intenţiona să menţină statul bunăstării şi să inverseze multe dintre politicile economice implementate în deceniul anterior. Guvernul islandez a fost singurul guvern din lume ce a demisionat direct ca urmare a crizei. Schimbarea acestuia cu o coaliţie de stânga a avut un impact major asupra deciziilor luate în privinţa politicilor implementate. Mai mult decât atât, mobilizarea populară a subliniat importanţa protejării statului bunăstării, constituindu-se totodată într-o critică la adresa convertirii datoriei private în datorie publică.
Cererile în privinţa măsurilor anti-austeritate au fost satisfăcute de către Alianţa Democratică de Stânga Verde-Socială, condusă de către social-democrata Jóhanna Sigurðardóttir. Ca urmare, guvernul a avut capacitatea să negocieze mai curând amânarea decât devansarea adoptării măsurilor de consolidarea fiscală cu FMI şi a planificat reducerea cheltuielilor şi creşterea taxelor în aşa manieră încât greul acestor măsuri a fost dus de către segmentul de populaţie cu venituri mari.
Aceasta alegere a contrastat puternic faţă de conţinutul programelor FMI din Ungaria, Letonia, România, Irlanda, Grecia şi Portugalia. Mai exact, guvernul Sigurðardóttir a ajuns la un acord cu FMI prin care nu se implementau măsuri de austeritate în primul an al programului, permiţând mecanismelor automate de stabilizare să funcţioneze la capacitate maximă. În cel de-al doilea an al programului, cheltuielile publice au fost reduse cu 10%, dar tăierile au fost însoţite de o trecere la un sistem de taxare progresivă ce cuprindea un nivel de taxare mai ridicat pentru cei cu veniturile cele mai mari, atenuând în acelaşi timp, prin diferite măsuri complementare, şocul fiscal pentru familiile cu venituri medii şi mici. Rezultatul obţinut a fost că între 2008 şi 2010 salariile reale ale celor 10% din populaţie cu cele mai mici venituri au scăzut cu 9%, în timp ce ale celor 10% cu cele mai mari venituri au scăzut cu 38%. Cei aflaţi la mijlocul distribuţiei venitului au suferit o reducere a veniturilor de 14%. Cea mai mare parte din această scădere s-a datorat deprecierii monedei nationale, ce a pierdut aproape jumătate din valoarea avută înainte de criză, scăderea veniturilor fiind astfel percepută a fi una apolitică. Scăderile treptate ale veniturilor au atins punctul maxim la jumătatea anului 2010, însă din acel moment salariile reale au început să crească, contrastând puternic cu situaţia din Portugalia, Italia, Irlanda, Grecia şi Spania.
Această stare de fapt poate fi atribuită în mare parte diverselor măsuri implementate de către guvern, ce au inclus burse pentru reîntoarcerea la şcoală şi salarii mai mari in sectorul de stat. Mai important decât atat, guvernul a ajuns la un acord cu băncile în baza căruia se permitea amnistierea datoriilor gospodăriilor şi corporaţiilor în valoare de 13% din PIB. De exemplu, proprietarilor îngreunaţi de ipoteci le-a fost ştearsă o parte din datorie astfel încât datoria să nu depăşească 110% din valoarea proprietăţii.
Mai mult decât atât, printr-o strategie ce sublinia şi importanţa creşterii veniturilor nu doar a reducerii cheltuielilor, guvernul a crescut taxele percepute bogatilor proprietari de pescării, sector cheie in Islanda, în ciuda unei greve organizate de către reprezentanţii acestui sector. Aceste corporaţii aduceau profituri astronomice deţinătorilor cotelor de pescuit, în timp ce veniturile generate către stat erau mici, în ciuda faptului că zonele de pescuit sunt, cel puţin declarativ, proprietate publică. Printr-o mişcare menită a duce la păstrarea controlului asupra unei resurse strategice ce poate contribui la sustenabilitatea fiscală pe termen lung a bugetului, alegătorii au ales în mod direct un comitet însărcinat cu redactarea unei noi constituţii ce aduce schimbări majore, printre care şi declararea resurselor naturale – inclusiv zonele de pescuit şi energia geotermală – irevocabil proprietate publică. Un referendum organizat în octombrie 2012 a scos în evidenţă masivul sprijin popular pentru aceste propuneri.
Concluzii
Abordarea islandeză în privinţa gestionarii crizei a condus nu doar la îmbunătăţirea indicatorilor creşterii economice şi scăderii şomajului, aşa cum a fost cazul altor state europene afectate de criză; mai mult decât atât, a condus la crearea unei societăţi cu un nivel de echitate mult mai accentuat decat inainte de criza. Ceea ce a făcut posibilă apariţia unei astfel de alternative a fost intersecţia mai multor procese externe şi interne, motivate atât de factori materiali, cât şi de cei ideologici, într-un moment favorabil. În primul rând, magnitudinea colapsului bancar, resursele limitate ale băncii centrale şi faptul că nu exista acces la lichidităţile Bancii Centrale Europene au făcut ca o măsură de bailout a băncilor să nu poată fi luată în considerare.
În al doilea rând, Islanda a avut posibilitatea să îşi devalorizeze moneda, pentru că nu era membră a zonei euro, menţinându-şi în acelaşi timp accesul la pieţele europene ca membru EEA. În al treilea rând, FMI a sprijint măsura controlării capitalului, cel mai probabil ca urmare a unei combinaţii dintre momentul de timp, scala şi complexitatea crizei islandeze. În al patrulea rând, protestul popular a fost într-atât de răspândit şi de durată, încât nu a putut fi ignorat. A răsturnat de la putere coaliţia de dreapta schimbând-o cu cea de stânga. În ultimul rând, noua coaliţie s-a angajat să protejeze statul bunăstării şi să facă întregul proces de ajustare la criză cât se poate de echitabil.
Pe scurt, prin refuzul de a salva băncile, prin urmarea unei politici de taxare progresivă, prin utilizarea măsurilor de control al capitalului şi depreciere a monedei naţionale, guvernul islandez a câştigat acel spaţiu de manevră pe care economiile continentale sau Irlanda nu l-au avut, acestea trebuind să facă faţă unor constrângeri structurale mult mai mari ca urmare a apartenenţei la zona euro. Analiza mea a subliniat de asemenea faptul că, fără presiunea populară pentru introducerea taxării progresive şi fără victoria stângii la începutul crizei, este foarte puţin probabil ca rezultatele să fi fost aceleaşi.
Text apărut şi pe site-ul http://www.cogitus.ro/