TEMA: Abdicări şi complicităţi între stat şi biserică
În 3 martie 2011, guvernul României a aprobat Memorandumul primit de la Ministrul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi avizat de Ministrul Finanţelor cu tema: Strategia privind reforma în domeniul asistenţei sociale. Obiectivele: (1) economii fiscale cu 0.78% în 2013; (2) focalizarea prestaţiilor sociale către cei cu venituri reduse; (3) reducerile costurilor de acces la prestaţii sociale pentru beneficiari; (4) economii bugetare prin reducerea fraudei; (5) reducerea numărului de beneficiari în rândul celor apţi de muncă; (6) reducerea numărului de prestaţii sociale administrate de minister. Peste 4 zile, în data de 7 martie, Camera Deputaţilor, în calitate de organ decizional, adoptă şi trimite spre promulgare la preşedinte Legea parteneriatului dintre stat şi culte în domeniul serviciilor sociale (Pl-x 630/2009), care promite finanţarea în proporţie de 80% de către stat, prin bugetul Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, a programelor de servicii sociale, caritabile sau „de sprijin a mişcării de voluntariat” (Art. 6, Pl-x 630/2009) organizate de către cultele recunoscute din România.
Virajul spre dreapta-conservatoare pare evidentă: reducerea prestaţiile financiare (ce se vor acorda focalizat doar celor foarte săraci şi fără putere de muncă) şi înlocuirea lor prin servicii sociale disciplinatorii care implantează comportamente dezirabile faţă de muncă, familie şi comunitate; în acelaşi timp, subvenţii mai generoase pentru instituţiile de cult care oferă servicii de îngrijire sau de integrare socială. Dacă până acum leitmotivul reformelor din domeniul serviciilor sociale a constat în introducerea mecanismelor de piaţă prin subcontractarea (outsourcing) serviciilor sociale unor furnizori acreditaţi privaţi, dintre care consumatorul-beneficiar va alege oferta cea mai credibilă, acum „statul” propune un acord de preferenţialitate cu o anumită categorie de furnizori: instituţiile de cult. Cetăţeanul-consumator neoliberal (Bode, 2008; Clarck et.al., 2007; Henderson şi Petersen, 2002) este absolvit de povara unei decizii competente şi fobia consecinţelor unei alegeri greşite: instituţiile de cult au, prin definiţie, integritate morală şi raţiune filantropică. Prin urmare, serviciile lor sociale ar fi de preferat celor publice sau private non-confesionale.
Să privim puţin mai de aproape cum a fost luat virajul şi unde se îndreaptă.
Istoricul legii, conform documentaţiei Camerei Deputaţilor
Conform casetei on-line care prezintă documentaţia legii aflate pe ordinea de zi a Camerei Deputaţilor în 7 martie 2011, propunerea legislativă din partea PD-L cu identificatorul Pl-x 630/2009 şi titlul Legea parteneriatului între Stat şi Biserică în domeniul asistenţei sociale a fost adoptată de Senat 25 noiembrie 2009 şi a primit avizul favorabil al Consiliului Legislativ în mai 2009, Consiliul semnalând însă necesitatea corectării unor erori “gramaticale” prin “scrierea cu literă mică a substantivelor comune Stat şi Biserică” (avizul C. L. Nr. 562/29.05.2009, punctul 5.), a unor imprecizii în denumirea instituţiilor publice şi necesitatea stabilirii cuantumului şi a modalităţilor de finanţare acordate programelor de asistenţă socială desfăşurate de instituţiile de cult (ibid., punctul 14). A urmat apoi evaluarea din partea Comisiei Juridice, de Disciplină şi a Imunităţii din cadrul Parlamentului, care a dat un aviz nefavorabil propunerii, datorită faptului că “nu sunt precizate sursele financiare aplicării măsurilor propuse” (avizul Comisiei Juridice, de Disciplină şi Imunitate din 02.02.2010, par. 6). La scurt timp, prin adresa Nr. 802/19.02.2010 a Departamentul pentru Relaţia cu Parlamentul, Guvernul transmite faptul că “nu susţine adoptarea acestei propuneri legislative în forma sa prezentă”, argumentând că:
– există deja cadrul legal prin care instituţiile de cult pot beneficia de subvenţii din bugetul central şi local pentru desfăşurarea unor programe de servicii sociale, dacă acestea sunt acreditate (O.U.G. 68/2003);
– instituţiile publice au obligaţia legală de a oferi servicii sociale categoriilor vulnerabile (Legea 272/2004 privind drepturile copilului, H.G. 1434/2004 privind funcţionarea Direcţiei Generale pentru Asistenţă Socială şi Protecţia Copilului, Legea 448/2006 privind protecţia drepturilor persoanelor cu handicap etc.);
– sintagma de “Biserică” este nepotrivită, deoarece culte recunoscute precum cultul mozaic, musulman sau Martorii lui Yehova nu constituie “Biserică”;
– acreditarea serviciilor sociale este obligatorie şi nu poate fi suportată de la bugetul de stat;
– propunerea conţine o serie de imprecizii privind sintagme legal-formale, de ex. “instituţii descentralizate” în loc de “deconcentrate” sau “aşezăminte sociale bisericeşti” în loc de “centre de servicii ale cultelor religioase”;
– nu este precizată sursa de finanţare necesară aplicării măsurilor propuse, ceea ce contravine art. 138 alin. 5 al Constituţiei.
Penultimul paragraf al adresei menţionează: “la adoptarea oricăror măsuri ce presupun angajarea de cheltuieli suplimentare de la bugetul de stat trebuie să se ţină cont de presiunile şi riscurile determinate de evoluţia economică înternă şi externă” (Adresa Guvernului Nr. 802/19.02.2010).
La scurt timp însă, guvernul re-evaluează decizia sa şi prin adresa Nr. 996/13.04.2010 acordă avizul favorabil, “sub rezerva însuşirii unor observaţii şi propuneri”. În acest fel, propunerea legislativă ajunge la Comisia pentru Muncă şi Protecţie Socială şi Comisia pentru Drepturile Omului, Culte şi Problemele Minorităţilor Naţionale din cadrul Parlamentului care scriu un raport comun, în care solicită o serie de modificări substanţiale în conţinutul legii, dar acordă un aviz favorabil. Textul raportului merită citit integral (îl găsiţi aici), dar într-o sinteză conţine următoarele amendamente:
– schimbarea titlului legii în Legea privind parteneriatul dintre stat şi culte în domeniul serviciilor sociale;
– obligativitatea acreditării programelor de servicii sociale finanţate, conform nomenclatorului de servicii sociale aprobat prin hotărâre de guvern; şi obligativitatea respectării standardelor de calitate specifice serviciilor respective;
– definirea programului caritabil ca “activitate non-profit menită să acorde sprijin material sau sprijin material, psihologic şi spiritual sau, după caz, financiar, persoanelor, familiilor, grupurilor sau comunităţilor afectate de sărăcie”;
– eliminarea prevederii conform căreia programele sunt finanţate urmând strategia şi propunerile unui Consiliu Consultativ pentru Parteneriat Social, compus din 35 de membri, dintre care 18 sunt reprezentanţi ai cultelor recunoscute;
– introducerea unui articol nou, prin care Autoritatea Contractantă (“autoritatea administraţiei publice locale care organizează selecţia publică în vederea finanţării din fonduri publice a programelor şi proiectelor înaintate de solicitanţii eligibili”) asigură monitorizarea programelor, acestea fiind finanţate din bugetul Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale;
– introducerea responsabilităţii legale faţă de Curtea de Conturi;
– obligativitatea asigurării unei co-finanţări de 20% din partea cultului care propune programul;
– Introducerea unui articol nou (Art. 14): “Activităţile desfăşurate în baza prezentei legi nu pot constitui mijloc de atragere la vreun cult al beneficiarilor de servicii, sub sancţiunea încetării finanţării” (?! Notă: Sunt foarte curioasă cum va fi acest principiu operaţionalizat în preverile concrete din normele metodologice ale legii!)
În concluzie, propunerea legislativă iniţială este modificată substanţial şi doar în această formă este adoptată de Camera Deputaţilor şi trimisă spre promulgare.
În urma protestelor organizaţiilor civice împotriva promulgării, în 25 martie 2011 premierul declară că legea “va fi un pas important pentru a strânge legăturile dintre stat şi Biserică, nu în sensul de a interveni statul în treburile Bisericii, ci, dimpotrivă, Biserica să ajute mai bine statul şi oamenii prin utilizarea programelor de protecţie socială, pentru că s-a dovedit că acolo unde banii sunt utilizaţi de către Biserică în scopurile de protecţie socială sunt mai bine folosiţi decât de către autorităţile statului” (vezi aici). Pare neverosimil că premierul vorbeşte exact în termenii pe care el însuşi le-a criticat în adresa iniţială a guvernului (Nr. 802/19.02.2010).
Precauţiile partenerilor vizaţi
Mai întâi, unele instituţii de cult nu vor aplica pentru subvenţia generoasă oferită de „stat” din motive ideologice, ce ţin de practica independenţei faţă de domeniul politicului (de ex. Biserica Baptistă, care refuză şi subvenţiile acordate de stat pentru plata personalului clerical) sau din motive pragmatice, ce ţin de instituţionalizarea formelor de solidaritate socială în interiorul comunităţii (de ex. cultul musulman sau cel mozaic). În acest fel, cresc şansele de finanţare pentru marii competitori: Biserica Ortodoxă Română, Biserica Catolică şi Biserica Reformată.
Conform Buletinului Statistic al Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale pentru anul 2010, cei mai mulţi beneficiari ai unor servicii sociale oferite de furnizori privaţi non-profit acreditaţi sunt în judeţul Alba (3,371 beneficiari), şi tot aici au fost cele mai mari şi subvenţiile de stat (peste 3 milioane lei). Să luăm deci, ca exemplu, judeţul Alba. Aici funcţionează Filiala Alba-Iulia a Confederaţiei Caritas, organizaţie iniţiată în cadrul Bisericii Catolice în 1990, care în anul 2009 a avut 231 angajaţi şi a deservit 12,174 beneficiari din Regiunea Centru (vezi Raportul Anual 2009 Caritas Alba Iulia). Veniturile financiare ale organizaţiei au fost de 17.3 milioane lei (Ron), din care 14.5% au provenit de la bugetul de stat, 24.2% din bugetul local, 18.6% din finanţări nerambursabile externe, 33% din donaţii şi sponzorizări iar restul din activităţi economice proprii şi alte surse. Cheltuielile totale au fost puţin sub 17 milioane lei, din care 77% au reprezentat costuri de asistenţă socială, 18% cheltuieli administrative şi 5% cheltuieli asociate activităţilor economice. Bilanţul contabil al organizaţiei pentru anul 2009 a fost pozitiv şi, comparativ cu organizaţiile „de la firul ierbii” bazate pe muncă voluntară şi donaţii periodice, organizaţia are resursele necesare pentru a dovedi că poate cofinanţa un program social în cuantum de 20%.
DAR: în acest moment, normele metodologice ale legii nu sunt încă nici măcar schiţate, acestea vor fi elaborate abia în termen de 90 de zile de la promulgarea legii. Care vor fi tipurile de cheltuieli eligibile? Care va fi mecanismul finanţării? De exemplu, va exista un avans acordat de stat şi, dacă da, care va fi cuantumul acestuia? Cât va dura procedura decontării cuantumului de 80% din valoarea proiectului? Ce se întîmplă dacă austeritatea financiară obligă guvernul să reducă finanţarea pentru proiectele deja aprobate? Ştim bine, în 2008 autoritatea contractantă din domeniul educaţiei şi cercetării a redus finanţarea pentru proiectele de cercetare deja aprobate şi contractate la 25% (atenţie: la 25%, nu cu 25%!) din valoarea contractată. Un simplu act adiţional, prerogativa autorităţii contractante: take it or leave it. Ce se va întâmpla dacă în 2012 acelaşi lucru se va aplica şi programelor de servicii sociale deja contractate? Nu aş vrea să fiu în pielea asistentului social care, după ce a recrutat voluntarii şi a netezit relaţiile cu familiile ce trăiesc de pe azi pe mâine, trebuie să le spună delicat că programul pe care l-au plănuit împreună nu va mai avea loc…
De unde vine ideea?
Precedentul legii nu îl găsim în Europa, ci în Statele Unite. În 1996, administraţia Clinton a implementat în cadrul Personal Responsability and Work Opportunity Reconcilliation Act (PRWORA – vezi aici), Secţiunea 104 privind legislaţia Charitable Choice, prin care organizaţiile de caritate afiliate confesional (faith-based organizations) pot aplica pentru fonduri federale pentru desfăşurarea unor activităţi de utilitate publică. Legea permite ca organizaţiile să păstreze însemne şi practici de natură religioasă în incinta unităţilor unde desfăşoară activităţi sociale, dar prevede şi obligaţia autorităţilor de a informa beneficiarii despre servicii alternative, oferite de organizaţii non-confesionale. Cu excepţia cazurilor în care 80% sau mai mult din finanţarea lor provine din fonduri federale, organizaţiile pot favoriza membrii propriei confesiuni în politica lor de personal. Spre deosebire de alţi furnizori privaţi, organizaţiile confesionale pot utiliza subvenţia din partea statului federal şi pentru a face investiţii şi amenajări menite satisfacerii standardelor de calitate existente (vezi: First Amendment Center).
De reţinut însă că legea Charitable Choice vine ca parte integrantă a unui set de măsuri (PRWORA – vezi Cnaan and Boddie, 2002) care reduc dimensiunea socială a cetăţeniei prin diminuarea prestaţiilor financiare, limitarea în timp a perioadei de eligibilitate (o persoană poate primi ajutor social în total doar pentru doi ani, de-a lungul întregii sale vieţi adulte) şi intensificarea controlului exercitat de către autorităţi asupra strategiilor de educaţie şi angajare în muncă.
Aceleaşi principii le regăsim şi în noua Strategie privind reforma în domeniul asistenţei sociale din 3 martie 2011, care statuează reducerea cheltuielilor sociale (social dumping) ca un deziderat naţional, în condiţiile în care România are cele mai mici cheltuieli sociale ca % din PIB dintre ţările membre UE (14% faţă de media Europeană de 25%, vezi Eurostat 2011 ).
Un rezumat critic, pe cinci puncte
Viziune. Propunerea legislativă ignoră angajamentul României faţă de ideea Europei Sociale şi participarea la Metoda Deschisă de Coordonare a Regimurilor de Protecţie Socială. Inspiraţia vine din legislaţia Charitable Choice a Statelor Unite, introdusă în 1996 şi revizuită apoi de fiecare preşedinte, dar stârnind în continuare nemulţumiri şi critici atât din partea analiştilor sociali, cât şi a liderilor religioşi. Propunerea nu doar operează cu o distincţie analitică, dar induce o diviziune între societatea civilă şi comunităţile religioase, care nu corespunde realităţilor sociale trăite de indivizi. Mai mult, prin caracterul preferenţial, propunerea alimentează tensiuni între organizaţii non-guvernamentale ne-afiliate confesional şi cele din cadrul cultelor recunoscute.
Parteneriat. Pronunerea nu a fost supusă unor consultări reale cu toate cultele religioase, nici cu reprezentanţi ai organizaţiilor non-guvernamentale care oferă servicii sociale acreditate. Dialogul s-a purtat doar cu reprezentanţi ai clerului, cu toate că serviciile sociale oferite de instituţiile de cult sunt realizate de facto mai ales de către enoriaşi sau persoane consacrate din diferite ordini monahale.
Pragmatism. Propunerea ignoră activitatea acreditată de furnizare de servicii sociale a unor organizaţii afiliate confesional, care beneficiază de subvenţii de stat în condiţiile legislaţiei actuale, dar au dezvoltat mecanisme de atragere de fonduri private ce suplimentează considerabil finanţarea publică.
Competenţă. Propunerea nu a primit aviz favorabil din partea Comisiei Juridice, de Disciplină şi a Imunităţii şi, iniţial, nici din partea Guvernului; Comisiile responsabile din cadrul Parlamentului (Comisia pentru Muncă şi Protecţie Socială şi Comisia pentru Drepturile Omului, Culte şi Problemele Minorităţilor Naţionale) au rescris practic întreaga lege pentru a o face promulgabilă şi doar în această formă i-au acordat avizul favorabil.
Sustenabilitate. Cu excepţia situaţiei în care normele metodologice vor face implementarea legii foarte complicată, vor tergiversa acordarea subvenţiilor şi vor impune condiţionări greu de acceptat pentru instituţiile de culte, propunerea legislativă nu va fi putea susţinută financiar nici măcar pe termen mediu. Contradicţia inerentă a cadrului legislativ propus este că, pentru a se putea menţine de jure în condiţii de auteritate financiară, trebuie să fie de-facto ne-implementabilă.
Post scriptum
Propunerea legislativă enunţă un „parteneriat”, pornind de la un înţeles anacronic şi subversiv al ambelor instituţii, pervertind ceea ce înseamnă „statul” pentru cetăţeni şi „biserica” pentru comunitatea religioasă. „Statul” este redus la un aparat administrativ greoi, acaparat providenţial de o mână de oameni „de bună credinţă”, care, conştienţi de incapacitatea lor de a gestiona probleme sociale complexe, delegă această responsabilitate unei autorităţi morale exterioare şi promit alocarea resurselor necesare. „Biserica” este redusă la o entitate socială mutată genetic pentru filantropie şi activism social, care are nevoie doar de finanţare nutritivă pentru a rezolva contradicţiile capitalismului şi consecinţele fraudelor umane.
Dar statul există în măsura în care oamenii se definesc ca cetăţeni, iar biserica există în măsura în care oamenii îşi asumă o identitate morală în toate acţiunilor lor. Noţiunea de „parteneriat” este subversivă pentru că porneşte de la premisa unei duplicităţi identitare între ce înseamnă să fii „cetăţean” şi „persoană religioasă”. În posibilitatea acestei disjuncţii identitare nu cred nici măcar ateiştii sau fundamentaliştii religioşi. Iar pentru asistenţii sociali şi călugăriţele de la diferitele centre de servicii sociale, publice sau private, încercarea de gândi în termenii acestei dualităţi, de a separa motivaţia lor civică de motivaţia lor morală, integritatea lor profesională de integritatea lor morală, sună hilar şi schizofrenic. Fiecare cetăţean este aproapele meu. Şi aproapele meu are dreptul să fie cetăţean.
Referinţe:
Bode, I. (2008). Social Citizenship in Post-Liberal Britain and Post-Corporatist Germany: Curtailed, Fragmented, Streamlined, but still on the Agenda. The Social Policy Review. 20: 203-242.
Caritas Alba-Iulia (2009). Raport de activitate pentru 2009.
Clarke, J., Newman, J., Smith, N., Vidler, E., Westmarland, L. (2007). Creating Citizen Consumers. Changing publics & Changing Public Services. Pine Forge Press.
Cnaan, R. and Boddie, S. (2002): Charitable Choice and Faith-Based Welfare. A Call for Social Work. Social Work, Vol. 47(3): 224-235. Also available as Departmental Paper of the University of Pennsylvania Scholarly Commons.
European Commission (2010): Joint Report on Social Inclusion and Social Protection. EC, Brussels.
Eurostat (2011). Comparative statistics on social protection.
Henderson, S. and Petersen, A. (2002). Consuming Health. The Commodification of Health Care. London: Routledge.
Kennedy, S. (2003): Privatization And Prayer: The Challenge of Charitable Choice. The American Review of Public Administration, Vol. 33: 5-19.
Temele SocialAtac sînt sprijinite de Fundaţia Friedrich Ebert România 