Bugetul Participativ în Brazilia

TEMA: Dincolo de neoliberalism: bugetul participativ

I.              Rezumat

 Bugetul participativ (BP) s-a născut cu peste un deceniu în urmă, înPorto Alegre, unul dintre cele mai populate oraşe din sudul Braziliei. BP este un proces prin care cetăţenii îşi prezintă cererile şi priorităţile pentru amenajareaurbană, influenţând, prin discuţii şi negocieri, modul în care municipalitatea face alocările bugetare. Începând din 1989, toate repartiţiile bugetare pentru asistenţă socială dinPorto Alegreau fost făcute numai la recomandarea delegaţilor populaţiei şi cu aprobarea consiliului local.

 Bugetul participativ a dus la îmbunătăţirea serviciilor de utilitate publică dinPorto Alegre. Conectările la reţeaua de apă şi canalizare, spre exemplu, au crescut de la 75% din totalul gospodăriilor în 1988, la 98% în 1997. În mai puţin de un deceniu, numărul celor care participă la alcătuirea bugetului a atins 40.000 pe an, ilustrând capacitatea BP de a spori gradul de implicare al cetăţenilor. Succesul participării populare la deciderea modului în care sunt utilizate fondurile publice pentru asistenţă socială din Porto Alegro a inspirat multe alte municipalităţi să o urmeze. Până în prezent, din cele 5.571 de localităţi din Brazilia, peste 140 (aproximativ 2,5%) au adoptat BP.

 Îmbunătăţirea vizibilă a calităţii şi accesului la diversele tipuri de facilităţi publice în comunităţile care au adoptat BP dovedeşte impactul pozitiv al acestuia. Gradul de participare şi influenţa persoanelor cu venituri reduse ilustrează puterea semnificativă pe care acestea au căpătat-o. Totuşi, lipsa de reprezentare a celor foarte săraci este o deficienţă ce trebuie remediată.

 II.            Contextul

 Procesul de participare populară la alocarea bugetului a fost iniţiat înPorto Alegre, capitala celui mai sudic dintre statele braziliene,Rio Grandedo Sul. Gravele discrepanţe de venit şi calitate a vieţii între cei bogaţi şi cei săraci constituie o serioasă provocare pentru agenda progresistă a actualei guvernări. Lipsa unui adăpost şi foamea sunt realităţi cotidiene pentru mulţi dintre locuitorii zonelor urbane ale Braziliei.

 În pofida gradului ridicat de alfabetizare şi a speranţei mari de viaţă, o treime a populaţiei din Porto Alegre locuia în nişte mahalale izolate de la marginea oraşului, lipsite de utilităţi de bază, cum sunt apa curată, canalizarea, spitalele şi şcolile. În 1989, pentru a soluţiona toate aceste probleme au fost iniţiate o serie de programe de reformă inovatoare. Bugetul participativ s-a dovedit a fi cea mai importantă dintre acestea. Măsura a fost iniţiată şi sprijinită de trei primari succesivi şi de echipele lor, aleşi din rândul coaliţiei conduse de Partidul Muncitorilor (PM).

  Prin intermediul BP, reprezentanţii comunităţii, care provin, în genere, din cartierele mai sărace ale oraşului, decid asupra alocării resurselor. Fiecare oraş adoptă diferite modele ce determină criteriile de investire a banilor, modul de selectare a reprezentanţilor şi cel de interacţiune cu decidenţii, administraţia şi consilierii locali. De regulă, reprezentanţii decid împreună care sunt priorităţile de investire. Indiferent de pretenţiile fiecăruia dintre reprezentanţi în parte, întâietate are distribuirea progresivă a resurselor, astfel încât cele mai sărace zone să primească mai mulţi bani decât cele mai înstărite. Hotărârile participanţilor la BP privesc îndeosebi investiţiile în infrastructură.

 În prezent, peste 140 (aproximativ 2,5%) dintre cele 5.571 de localităţi ale Braziliei au adoptat BP. De-a lungul timpului, resursele alocate prin intermediul BP au crescut. Cu toate acestea, fondurile pentru BP diferă de la un oraş la altul.

 III.           Impact/Rezultate

 În Porto Alegre, procesul de alocare participativă a resurselor bugetare a dat naştere unor importante schimbări. Deşi greutăţile create de instabilitatea economică au intensificat problemele legate de sărăcie şi şomaj în toate oraşele braziliene, în anumite privinţe, starea săracilor dinPorto Alegres-a îmbunătăţit. Locuinţele nou construite, spre exemplu, care nu reuşeau să primească decât 1700 de noi locatari în 1986, atinseseră cifra de 27.000 în 1989. Conectările la reţeaua de apă şi canalizare au crescut de la 75% din totalul gospodăriilor în 1988, la 98% în 1997. Numărul şcolilor a crescut de patru ori faţă de 1986. Între 1985 şi 1996, bugetul pentru sănătate şi educaţie al oraşului a crescut de la 13 la aproape 40 la sută.

 Procentul BP în bugetul total a sporit considerabil. În 1992, spre exemplu, doar 17% din bugetul total al Porto Alegre au fost alocate prin BP; în 1999, această cotă crescuse la 21%. În Belo Horizonte, după adoptarea BP în 1999, jumătate din resursele locale pentru investiţii, aproximativ 64$ milioane, au fost alocate prin această metodă[2].

 Un indicator al succesului BP este creşterea nivelului de participare. In Porto Alegre, numărul participanţilor la decizia bugetară a crescut de la mai puţin de 1000 în 1990, la peste 16.000 în 1998, ajungând, în 1999, la aproximativ 40.000 de persoane. Iar această participare nu se limitează doar la clasa de mijloc sau la susţinătorii obişnuiţi ai Partidului Muncitorilor. Cei cu venituri reduse participă şi ei  activ la acest proces.

 Acest mecanism de transparenţă şi responsabilizare a creat o tensiune constructivă între administraţie şi cetăţeni. Participarea acestora din urmă asigură adoptarea unor decizii de alocare bugetară care ţin cont de nevoile populaţiei şi implementarea lor în timp util.

 IV.          Elemente-cheie în sporirea puterii populaţiei

 Informarea

 Prezentarea unor informaţii de interes public la şedinţele cu reprezentanţii comunităţii a înlesnit procesul de învăţare ce duce la formarea unor cetăţeni activi şi implicaţi. Faptul că au luat cunoştinţă de noi posibilităţi şi căi de acţiune, i-a ajutat să ia decizii informate în chestiunile administrative care le influenţau viaţa de zi cu zi. Cunoştinţele nou dobândite i-au ajutat, de asemenea, să conteste dominaţia autorităţilor asupra alocării resurselor publice.

 Includerea/Participarea

 Cel mai important aspect al bugetului participativ, din punctul de vedere al capacităţii acestuia de a conferi mai multă putere cetăţenilor, este participarea segmentelor cu venituri reduse ale populaţiei şi influenţa acestora asupra procesului decizional. BP a încurajat participarea activă a diverselor pături ale societăţii civile într-un proces care, înainte de asta, nu-i implica decât pe aleşii locali. BP acordă întâietate săracilor în alocarea resurselor, căci aceştia constituie majoritatea populaţiei.

 Potrivit estimărilor oficiale, în 1999, aproximativ 40.000 dintre cetăţenii din Porto Alegre au participat la şedinţe publice în care au repartizat aproape jumătate din bugetul oraşului. Ca atare, cetăţenii deţin o responsabilitate considerabilă în guvernarea acestui oraş de 1,3 milioane de locuitori.

 Participanţii la cele 16 adunări de sector şi reprezentanţii la consiliile regionale provin, în mod covârşitor, din rândul păturilor sărace. Cu toate acestea, în grupurile “tematice” (ministeriale), cei mai mulţi dintre membri provin din rândul profesioniştilor, tehnocraţilor şi al clasei mijlocii. Pentru a încuraja participarea la alegerile sectoriale, numărul delegaţilor este păstrat proporţional cu numărul celor care participă la sesiunea de alegeri din cartierul în care are loc scrutinul.

 Toţi cetăţenii pot participa la BP, indiferent că sprijină sau nu Partidul Muncitorilor, abordare în totală contradicţie cu cea a celorlalte partide, ceea ce face ca PM să-şi poată trece propunerile de buget în ciuda faptului că majoritatea consilierilor locali sunt conservatori.

 Răspunderea

 Deşi procedurile pot să difere de la o localitate la alta, transparenţa continuă să fie esenţa bugetului participativ. Pentru a putea demara dezbaterile despre priorităţile fiecărei regiuni, administraţia trebuie să dezvăluie populaţiei care este situaţia economică şi financiară a municipalităţii. În stabilirea relaţiei de lucru între administraţie şi cetăţeni, aceasta din urmă trebuie să le explice că solicitările lor nu pot depăşi resursele financiare pe care le are la dispoziţie. BP le-a oferit celor nevoiaşi o platformă de la care îşi pot formula cererile şi pot afla în ce stadiu se află lucrările publice care le-au fost promise în anul anterior. Prin aceasta, bugetul participativ se deosebeşte fundamental de cultura “clientelismului,” ce tinde să slujească unei mâini de privilegiaţi din societate. Implicarea mai multor oameni, în special a păturilor sărace, a sporit transparenţa repartiţiilor bugetare. Autorităţile au fost nevoite să acorde mai multă atenţie opiniei publice. Interacţiunea permanentă şi presiuneaconstantăa publicului contribuie la responsabilizarea întregului sistem.

 Sesiunile de alegere a delegaţilor se desfăşoară la nivel sectorial. Procesul de selecţie al delegaţilor este vizibil influenţat de implicarea şi de calitatea participării lor la întâlnirile de cartier, de modul în care reuşesc să facă cunoscute cererile şi problemele locale şi de imaginea pe care o au în rândul comunităţii. În cazul întârzierii implementării proiectelor publice, delegaţii pot fi traşi la răspundere şi îşi pot pierde susţinerea publică.

 Capacitatea de organizare locală

 În tot felul de localităţi dinţară, diverse grupuri de oameni se întrunesc pentru a-şi face auzită vocea şi a influenţa deciziile bugetare prin intermediul reprezentanţilor lor. Aceştia din urmă trebuie să se asigure că alocările bugetare sunt făcute pe baza unor considerente importante pentru comunitate, nu pe baza unor interese individuale. Influenţa pe care astfel de grupuri cu o largă bază de susţinere o au asupra consiliilor locale pare să restrângă puterea celor câţiva potentaţi care domină, în genere, administraţiile publice locale.

 V.           Probleme şi Concluzii

 Provocări

– Deşi grupurile cu venituri reduse par să influenţeze alocarea unei părţi a fondurilor publice, cei “foarte săraci” continuă să nu ia parte la procesul decizional. Provocarea este să asigurăm implicarea celor foarte săraci în BP.

– În unele locuri, ca rezultat al lipsei de transparenţă şi imposibilităţii de a trage la răspundere oficialităţile, funcţiuni distribuite neuniform în oraşele care au implementat BP, “clientelismul” ce obişnuia să caracterizeze municipalităţile, slujind interesele unor grupuri minuscule de oameni bogaţi şi influenţi, continuă să-şi facă simţită prezenţa.

– Resursele financiare acordate BP sunt limitate, ceea ce restrânge aria de impact a programelor bugetare.

– Pentru că grupurile cu venituri reduse au fost implicate încă de timpuriu în luptele pentru drepturi comunitare, reprezentanţii acestora continuă să domine dezbaterile locale. Creşterea participării grupurilor subreprezentate, cum sunt cei foarte săraci şi tinerii, constituie o provocare.

– S-a observat că acele comunităţi cărora le-au fost satisfăcute cererile sunt mai puţin înclinate să participe la procesul decizional.

– Lentoarea cu care progresează lucrările publice poate fi frustrantă pentru participanţi, impedimentând promovarea BP în alte localităţi.

– Datorită diferenţelor existente între municipalităţi în modalitatea de implementare şi funcţionare a BP, definirea caracterului specific al rolurilor autorităţilor locale şi BP a devenit destul de dificilă, ceea ce poate afecta difuzarea şi adoptarea sa în alte regiuni.

– Uneori, conducerea şedinţelor de buget tinde să treacă din mâinile executivului în cele ale cetăţenilor şi delegaţilor lor. Acest fapt poate produce o modificare a priorităţilor bugetare neprevăzută de primar şi echipa lui, care ţin, totuşi, să le atragă atenţia că, pentru ca participarea lor să fie una onestă şi eficientă vor fi nevoiţi să admită că multe dintre deciziile de alocare bugetară sunt, până la urmă, nişte jocuri cu sumă nulă – cum este, bunăoară, alegerea între mai mulţi bani pentru educaţie şi îngrijirea copiilor, şi mai puţini pentru asfaltări.

– Ziarele şi televiziunile locale au susţinut privatizările, nu iniţiativele publice ca BP. Cu toate acestea, printr-o participare activă, numeroase emisiuni de radio şi o luptă îndelungată, locuitorii din Porto Alegre au reuşit să convingă consiliul local să voteze în favoarea propunerilor BP.

 Factori esenţiali pentru succes

 – Procese ca bugetul participativ pot avea un impact major în zonele cu mari discrepanţe de venit. Printr-o platformă cum este BP, săracii îşi pot prezenta nevoile şi pot obţine accesul la utilităţi sau servicii pe care celelalte grupuri sociale deja le au. Participarea şi implicarea săracilor poate contribui la sporirea şi concentrarea investiţiilor publice în zone mai puţin dezvoltate.

– Exemplul oraşului Porto Alegre sugerează că: 1) iniţial, cetăţenii se pot implica în alocarea unei mici părţi a bugetului total al localităţii, şi 2) în timp, o mai mare parte a bugetului poate fi alocată prin participare publică directă. Creşterea fondurilor alocate prin BP înPorto Alegreilustrează puterea de decizie crescândă a cetăţenilor în chestiuni care îi afectează direct.

– Există unele dovezi că BP nu reuşeşte să pătrundă până la cetăţenii extrem de săraci aiPorto Alegre, el realizează, însă, un alt obiectiv important: transferul de resurse către segmente ale populaţiei care nu se bucurau de atenţia autorităţilor locale. Această experienţă susţine cauza unei abordări graduale a implementării proiectelor BP, care poate începe de la grupurile cu venituri reduse, extinzându-se, într-o fază ulterioară, şi la cei extrem de săraci.

– Cazul BP de la Porto Alegre sugerează că lipsa sprijinului mass-media pentru iniţiativele locale, ca BP, poate împiedica diseminarea unor astfel de iniţiative în alte colţuri ale ţării.

– Bugetul participativ poate influenţa planificarea pe termen lung. LaPorto Alegre, solidaritatea locală şi preocuparea pentru mediu au dus la adoptarea unor decizii extrem de îndrăzneţe. Într-unul dintre cazuri, în pofida influenţei pe care o avea şi a faptului că ar fi asigurat multe locuri de muncă, consiliul local a refuzat propunerea unei mari companii constructoare de automobile de a construi o nouă fabrică în zonă, considerând că subvenţiile necesare ar putea fi mai bine utilizate pentru satisfacerea altor nevoi locale. În acelaşi fel, propunerea de construire a unui hotel de cinci stele pe un teren viran dintr-o zonă centrală a fost refuzată, acel spaţiu urmând să găzduiască un parc, un centru de conferinţe şi un monument al oraşului.

– BP poate spori gradul de responsabilitate al funcţionarilor ce administrează mecanismul bugetar. În Porto Alegre, spre exemplu, mai multe runde de întâlniri oferă reprezentanţilor comunităţii suficient timp pentru a trage oficialităţile la răspundere pentru promisiunile lor deşarte sau pentru progresul lent al lucrărilor publice.

– Pentru succesul implementării BP şi pentru a exclude posibilitatea ca cetăţenii să formuleze cereri nerealiste, este esenţial ca întregul proces să fie cât mai transparent, iar oficialităţile să le reamintească mereu delegaţilor care este situaţia finanţelor publice şi care sunt constrângerile ce îngrădesc acţiunea administraţiei locale.

 Perspective

 Următorul pas trebuie să se axeze pe implicarea celor mai sărace segmente ale comunităţii în procesul decizional. În plus, aria de acoperire (sau procentul din investiţiile publice ce urmează să fie alocat prin intermediul BP) a bugetului participativ trebuie să crească, iar întregul mecanism trebuie să fie extins la cât mai multe localităţi cu putinţă.

 VI.          Informaţii suplimentare: Referinţe şi resurse web

 Goldsmith, William W. 1999. Participatory Budgeting in Brazil.New York: Planners

Network. URL: <http://www.plannersnetwork.org/htm/pub/working-papers/brazil/

brazil_goldsmith.pdf>  .

 Jacobi, Pedro. 1999. “Challenging Traditional Participation inBrazil: The Goals of

Participatory Budgeting.”WoodrowWilsonInternationalCenterfor Scholars,

Washington, D.C. URL:

http://www.orl.arch.ethz.ch/disp/displus/147/pdf/jacobi.pdf .

 Souza, Celina. 2002. Participatory Budgeting in Brazil: Decentralization and Policy

Innovation. FederalUniversity ofBahia andUniversity ofSão Paulo (Brazil). Varianta prescurtată a unui raport comandat de International Development Department of theSchoolofPublic Policy, University of Birmingham (UK) ca parte a unui proiect de cercetare asupra Administrării Urbane, Sărăciei şi Parteneriatelor. URL:

<http://www.wmd.org/action/oct-nov02/SouzaHabitat.doc